西周末年，周幽王荒淫无道，又废申后而立褒姒为后，引起了申后之父申侯等人的不满。公元前771年，申侯引犬戎攻杀幽王于骊山脚下，西周至此而亡。太子继位后为平王，在晋、秦、郑、卫等诸侯的护送下，于公元前770年东迁洛邑（今河南洛阳），历史进入了东周时期。东周又分为春秋、战国前后两个阶段。现在一般将自周平王东迁（公元前770年）到周敬王末年（公元前476年）一共二百九十五年的时间，称为春秋时期；而把从周元王元年（公元前475年）到秦始皇二十六年（公元前221年）统一六国一共二百五十五年的时间，称为战国时期。

春秋时期，随着生产力的不断发展，国人与野人的身份地位的差别逐渐消失，国与野之间存在的对立，也变得越来越不明显了。与此同时，一种新型的制度正在萌发，并对加强国君地方统治渐渐起到一种积极的作用，这便是郡县制。它的出现标志着行政区划的正式产生。

翻开记载春秋时期历史的典籍《春秋》与《左传》，我们就会发现在当时的许多国家中都有了设县的记录。

例如当时的北方大国晋国，不时将一些县赏赐给大臣。《左传》上便有这样的记载。公元前627年，位于今陕北一带的部族白狄，渡过黄河入侵晋国，晋国于是派兵抵抗，结果在箕（今山西太谷东南）地大败白狄，由大臣胥臣举荐的大将郤缺将白狄的首领白狄子俘获，晋襄公为了表彰胥臣的慧眼识人，便以“先茅之县”赏给了他。又如，公元前594年，晋国的荀林父率兵灭掉了位于今山西潞城东北的赤狄潞氏，为晋立了一大功。而在此前三年，也是这位荀林父，因兵败于楚，差点被晋景公杀死，当时多亏士贞子的劝说，才保住性命和官位，并使他有机会成就了三年后的功绩。晋景公有念于士贞子当时对荀林父的保奏，于是把“瓜衍之县”赐给了士贞子。

再如当时的南方大国楚国，曾先后将陈、蔡、邓、弦、黄、夔、江、六、蓼、庸等小国灭掉后，就地置县，而且派官员去那里担任县的长官。因此，楚灭国为县在当时是很有名的事情。最早明确见于文献记载中的楚国设置的县是权县。楚武王时（公元前740至前690年），楚国灭掉子姓小国权（位于今湖北省荆门县东南），并将其改建为县，命令楚国大夫斗缗来管理县内的有关事务。这也是春秋时期第一个设县的实例。

公元前522年楚县分布示意图

但是，上述故事中的这些“县”与我们后世所说的郡县制中的县含义颇为不同。主要原因是：像上面提到的晋国县的一些例子，这些县是国君用来赏赐给大臣的，不是国君的直属地，而是带有明显的采邑色彩；至于楚国的那些县，虽然已有了国君直属地的性质，并且县的长官也不是采用了世袭的制度，从这些方面看上去，似乎已具备了地方行政制度的特征，但是，由于这些县内部的基层组织并未经过重新改造，县的幅员也没有经过有意识的划定，因此，这些县还不能称为郡县制中的县。

要能称得上是郡县之县，至少要符合以下四个方面的标准：一是完全的国君直属地；二是县的长官不世袭，而是由国君任命，并可撤换；三是县的范围一般要经过人为的划定，而不全凭自然地形来定；四是在县以下还有更为基层的组织。

真正标志着郡县之县出现的事件，是在公元前514年的晋国发生的。在这一年，晋国的异姓大夫之间发生了一次兼并行动，韩、赵、魏、知、范、中行氏等六家大夫，联手灭掉了祁氏与羊舌氏两家，然后，将祁氏之田分为七县，把羊舌氏之田分成三县，任命十个人为县大夫，他们分别是担任邬县（今山西介休东北）大夫的司马弥牟、祁（山西祁县东南）大夫贾辛、平陵（山西文水东北）大夫司马乌、梗阳（今山西清徐县）大夫魏戊、涂水（山西榆次市西南）大夫知徐吾、马首（今山西寿阳东南）大夫韩固、盂（山西阳曲东北）大夫孟丙、铜鞮（今山西沁县南）大夫乐霄、平阳（今山西临汾西南）大夫赵朝、杨氏（今山西洪洞东南）大夫僚安。

这十个人之所以会成为县大夫，有的是因为所取得的功绩对王室有益，有的是因为本人是世族子弟，还有的是因为贤明而被推举。那么，这十个县与我们前面所提到的县不同之处又在哪里呢？换言之，为什么这十个县能称为郡县之县呢？史书中为我们记载了与之相关的几个故事细节，恰好可以作为解答这个问题的实例。

在上述事件发生时，晋国当政的是魏献子，上面所提到的梗阳大夫魏戊就是他的庶子，当魏戊成为县大夫时，魏献子很担心别人说闲话，于是他便向另一位晋国的大夫成鱄说：“我让魏戊担任了县大夫，人们会不会以为我在结党，借机搞自己的势力？”成鱄听后，回答说：“怎么会呢！魏戊这个人，对国君和他周围的人都很好，居利思义，能够保持礼义，而不违反，即使你现在让他当了县大夫，不也是完全可以吗！”随后他还引用周武王克商后封同姓为诸侯王之事，进一歩讲，只要一个人有文德，你就可以任用他，而无需担心他是否与你有亲属关系。魏献子听完这番话后，心里才踏实了许多。

再有，贾辛被任命为祁县大夫以后，将要走马上任。临行之前，他去见魏献子。魏献子见到他后，先讲了一个故事：昔日晋国大夫叔向到郑国时，不以相貌取人，而对一位长得很丑的叫鬷蔑的才子很赏识，两人一见如故。魏献子想借此说明他也是爱才的人。他接着对贾辛说：“现在你有功于王室，因此，我举荐你担任了县大夫。你去吧，好好干，不要损坏了你已有的功绩。”

另外，魏戊到梗阳任县大夫之后不久，便遇到了一个棘手的案子，无法定夺。于是，他便将这个案子转交给中央，由当政的魏献子处理。魏献子本来想要接受贿赂，偏断这个案子，但由于魏戊派人进行谏阻，魏献子终于将行贿之人辞退。

从以上所述的情况来看，可以得出如下一些认识：其一，虽然晋国大夫之子可有优先出仕的特权，但被任命者需要有真才实学才行。这十个县已不是采邑，否则，魏献子尽可以让他的亲属担任这些县大夫的官职，而不会顾虑别人的闲话。其二，若此十县是采邑，县大夫们只需住在国都，坐享该县之采就行了，既大可不必像贾辛一样，亲自到县里去办公，也无需像魏戊一样，将县里无法断的案子上报到中央。因此，这些县已与采邑性质的县完全不同，是一种新型的县。其三，我们还应注意到，这十个县各自的区域是在原属大夫的采邑的基础上重新划定的，如原先的羊舌氏之田，仅有两邑，重新划定后，成为十县中的三县。这与以往的只是简单地以一个所灭之国为县，或以邑为县是完全不同的，而这正是行政区划出现的表征。

公元前500年晋县分布示意图

以上我们对郡县制中的县有了一个初步了解，下面再来看看郡的情况。与县相比，春秋时期有关郡的记载非常有限。据学者们研究，只在《左传》中有一条可靠的简单记载。这则记载也是出自晋国。公元前493年，当时晋国的执政大夫赵简为了让将士们临阵勇猛杀敌，他在誓词中许诺说：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”然而有关郡的详细情况，则不是很清楚。现在只是大体知道，郡起初应设在诸侯国的边地，与设在繁华地区的县，只是名称不同而已，其间的区分并不一定非常明晰。再有郡与县两者在初期阶段，也不存在着什么统属关系。至于郡下统县，则是要到战国时期才变得明确起来。