《后汉书·刘焉传》载，灵帝中平五年（188年），朝廷派中央的高级官员——九卿，出任州牧，“镇安方夏”，“州任之重，自此而始”。从此，州便成为了郡（国）以上一级的行政区划。那么“州”是怎样出现，又是如何发展成为一级行政区的呢？要解答这个问题，还需要从西汉武帝时所设的十三州刺史部说起。

在行政区划方面，汉代基本上承袭了秦的郡县制（只是又增设了诸侯王国一级），但是由于汉代的郡比秦郡领域要小，加之诸侯王国封域的削减形成新的汉郡，以及武帝时的疆土开拓，又设置了许多新郡，因此，到了汉武帝太初元年（公元前104年），全国郡国总数已多达一百零九个。

这样便产生了一个问题，即面对如此众多的郡国，汉朝中央政府如何统一管理？如果郡级政区仅像秦代时那样，只有五十来个，由中央政府来直接管理应当是不成问题的，但是如果郡级政区增加到一百多个，对于中央政府来说，幅度显然太大了，无法进行高效率的管理。而从地方来说，由于一郡的领域不大，郡太守的权力有限，在地方上出现一些问题，特别是出现连跨几个郡的农民起义时，郡太守们往往感到力不从心。因此，一直存在着在郡国之上再加设一级行政区划的需要。然而对于中央政府来说，如果在郡国之上再设一级行政区划，虽然可以减少管理的幅员，却由于政区层级的增加而使得中央的政令难于下达，地方发现的情况难于上报。在这种两难的情况下，汉武帝决定设立刺史部不失为一个有效的办法。所谓刺史部，就是监察区，每个刺史部下辖一些郡国。刺史部的官员，称为刺史，职责是负责纠察辖区内的郡太守与王国相一级地方行政官员的不法行为。刺史的级别很低，俸禄只有六百石，远远低于俸禄为二千石的守相。之所以采取这种以小官监察大官的办法，是因为既可以防止刺史部变成一级行政区，又可以起到缩小中央管理幅度的效果。

武帝时一共设立了冀州、幽州、并州、兖州、豫州、青州、徐州、荆州、扬州、凉州、益州、交趾、朔方等十三个刺史部，同时又把国都附近的几个郡划归司隶校尉监察。到了西汉末年，州刺史曾两次改称州牧，以表示地位的提高，俸禄也升到二千石。但这明显是一种权宜之策，因此到了东汉初年天下平定后，州牧便又改为刺史，品秩也降回到了六百石。

光武帝建武年间，司隶校尉开始等同于刺史，并正式领有一州，成立了司隶校尉部。到了建武十一年（35年），光武帝又对西汉原十三州刺史部进行调整，将朔方刺史部并入并州刺史部，这样，加上司隶部，东汉仍是十三部（参见《东汉十三州刺史部示意图》）。

在东汉的大部分时间里，州还是以监察区域的形式出现，并没有正式成为一级行政区划，这主要是因为中央政府一直希望采用郡（国）县二级制的方法来管理地方区域。到了东汉末年，席卷整个北部中国的黄巾大起义，已使得郡太守们束手无策，朝廷才不得不考虑将州由监察区变为行政区，于是就有了《后汉书·刘焉传》提到的灵帝让朝中的高官——九卿出任州牧，授给兵、财、行政三大权，用来镇压农民起义的记载。刘焉便是以太常身份被灵帝任命为益州牧的。从此之后，州牧的设置变得极为普遍，割据一方的军阀也都以州牧自任，如我们大家所知道的冀州牧袁绍、兖州牧曹操、荆州牧刘表等。这样，州便成为了郡以上的一级行政区划，自秦代以来的郡县二级制，便变成了州——郡（国）——县三级制。

东汉十三州刺史部示意图

献帝兴平元年（194年），分凉州河西四郡而设立雍州，于是十三州变成了十四州。建安十八年（213年），曹操用献帝的名义下诏恢复《禹贡》九州之制，将司隶校尉部所领各郡分属雍、冀、豫三州，并凉州入雍州，省幽、并二州而入冀州，分交州入荆、益二州。但是，其时交州已在孙权的控制之下，实际上并未按曹操的意愿省并，他所推行的九州制仅限于他所控制的地区而已。建安二十五年，曹丕称帝，随即恢复了建安十八年的十四州制，东汉州制的变化到此结束。