多年来，美国国务院一直在雇用外籍人员从事美国大使馆中的大量工作，包括司机、电话接线员、邮递员、房屋清洁工、接待员等。这就意味着，美国驻莫斯科大使馆的几百名雇员即使不是克格勃特工，也处于克格勃的控制之中。例如，曾经给大使开车的司机就是一位苏联特工。你也许会认为，有这么多敌国的情报官员在一个最敏感的外交机构中工作，而且与美国主要官员如此接近，国务院肯定会感到惊恐。但事实并不是这样。当华盛顿尝试让美国人代替苏联人在美国使馆工作的时候，国务院却极力反对，认为苏联人所从事的工作是有价值的，也是美国人不能或不愿承担的（一位美国官员曾经说，他要依靠自己的司机——一名克格勃特工——帮助他辨认莫斯科的大街小巷，并靠他购买莫斯科芭蕾舞剧院的门票）。另外，如果被迫承担起苏联人曾做的工作，使馆内的美国人也是不情愿的。正当这个问题处于紧要关头时，为了报复联邦调查局在纽约逮捕一名苏联间谍，苏联政府从美国大使馆中撤出了全部苏联人。

美国雇用了几家苏联公司负责莫斯科新使馆的大部分建造工作。到20世纪80年代中期，当使馆建筑几乎全部竣工的时候，美方才意识到，使馆的构造非常有利于苏方搜集情报。该使馆的设计图纸和建筑工艺方案都曾得到美国国务院营建办公室的事先认可。在施工的过程当中，美国的检查人员一直没有发现新楼的重大缺陷，直到大楼即将交付使用的时候，美方检查人员才发现并意识到。

发生在莫斯科的事情并不是一例个案。多年来，美国接连发现了许多苏联渗入美驻外使馆的证据。通常在无意之中便能发现隐蔽的窃听装置。派往国外调查情况的检查小组也屡次报告使馆防卫措施不力，警报系统不健全，大门看守不严，对来访者的活动监视不严。

在整个20世纪80年代，国务院之外，各种顾问组织一直向国务院施压，要求改善大使馆的安全状况，但收效甚微。当一位被派至莫斯科使馆的海军陆战队警卫承认他曾与在该使馆共事的一名苏联女人有染的时候——几乎可以肯定，这个女人是一名克格勃特工——事情最终发展到了严重地步。在此事的六个月前，国务院曾得到另外一起类似事件的报告，但并未采取任何行动。这一次，那名海军陆战队队员被判犯间谍罪。后来，总审计局在调查此案时发现，国务院中负责调查安全问题的部门缺乏管理，忙于应付，不与其他机构沟通，也不向外交人员提供严格的反间谍培训。

如果从阴谋论的角度来考虑，读者会认为这些过失是邪恶势力对美国政府的工作施加影响的结果，但找不到这样的证据。相反，这些过失是由一种根本不重视安全保密的组织文化所致。国务院不重视安全保密，就不会给安全事务分配足够的资源，也不会奖励致力于安全工作的人。

组织文化

每一个组织都有自己的文化，也就是说，有一种特有的和一贯的思维方式来对待其中心任务和人与人之间的关系。文化对于组织就如同个性对于一个人一样。正像人类文化一样，组织文化也是由上一代传给下一代的。即使有什么变化，这种变化也是很缓慢的。

在商界，“企业文化”是一个热门话题。畅销书中大篇幅地描述国际商业机器公司（IBM）或惠普公司（HP）如何重视团队协作并致力于精益求精，从而在竞争中胜过那些思维僵化并缺少团队精神的对手。一些学者一直在研究这一重大问题，已经开始对组织文化做出一些有争议的（通常也是极为抽象的）定义，来更准确地描述这一概念。这一概念在至少半个世纪前就已提出来了，现在依旧很流行。1938年，切斯特·巴纳德曾撰文讨论组织中的“道德因素”和领导层中的“道德因素”。从道德层面考虑，企业文化并不仅仅是指遵守法律或规章，还是“反复灌输对待该机构的看法、基本态度及忠诚程度的过程……这将使个人利益……服从组织的整体利益”。二十年后，菲利普·塞尔兹尼克把“组织特征”的创建比作一个人性格的形成：一个具有活力的组织不仅是一个相互协作的技术体制（正如一个人也不是只能消耗食物和具备感官的机体一样），而且是一个“被赋予了价值”的机构，具备“非凡能力”（或许是极为无能）的机构。当一个组织不仅能够回答“我们应该做些什么”而且还能回答“我们应该成为什么”时，它就具备了一种与众不同的能力或使命感。

把组织看作一种文化确实是有些困难。错误观点之一，就是认为一个组织只有一种文化；但事实上，有许多组织，或者说大多数组织，都含有几种通常相互冲突的文化。美国海军内部的文化差别就很大，这完全取决于你是被派到潜艇、航空母舰还是战列舰上。其错误观点之二是过于强调文化，即强调组织内部人员的主观情况，从而忽略组织参与的客观条件。促使人们关注我们现在所说的文化方面最有名的一项研究（在西部电器公司的工厂里就集体规范决定工人产出这一问题进行的著名调查）严重地夸大了观念的作用，没有重视报酬、监督管理及当时主要的经济条件的作用。第三个错误观点是，研究组织文化的理论家们一直没有对有关文化的假说做出说明和严格的验证。以至于许多评论家都认为，文化只是模糊的词汇，显得那些愚蠢的新闻作家在学术的幌子下更加尊贵而已。

上述最后一点评论虽然有某些道理，但犯了根本性的错误。尽管组织文化被公认为一种模糊的概念，但它同民族文化和人的个性之类的概念一样，是具有实质性内容的。我们知道，要解释清楚意大利人与德国人或性格内向者与性格外向者之间的细微差别确实很难，但毫无疑问它们之间存在许多差异。让我们一起回忆一下第一章中列举的几个例子：德国军队、卡弗高中和得克萨斯州的监狱与远不如它们成功的对手的不同之处，并不是因为它们付给工作人员的高报酬，而是因为它们确定了自身的中心任务，并引导其成员共同为之奋斗。它们根据所面临的环境和严峻挑战而创建出一种组织文化，激发员工积极和认真地对待这种文化。

人的人格由其本身具有的使其对相同刺激因素做出与众不同之反应的那些持久不变的特性构成。面对侵犯，有些人退却了，有些人奋起反击，还有一些人则吓得不知所措。面对能赚钱但需冒风险的机会，有些人会抓住它，有些人会熟视无睹，还有一些人会为之苦恼不堪。组织文化则由协调运转机制所具有的，使其对相同刺激因素做出与众不同之反应的那些已经形成且持久不变的特性构成。面对环境条件的变化，一些组织坚持传统的运转方式，另一些组织则会采用新的运转方式。受到批评时，一些组织不做任何反应，而另一些则会进行一次彻底的自我反省。

每个人都有自己的人格，同样，每个组织都具有一种或多种文化。前三章中所谈到的那些因素是形成一个组织内部文化的部分因素。因此，我们可以做出如下总结：员工的素质、组织的技术水准和组织必须妥善应付的环境要求，赋予了该组织一种独特的看待和处理世事的作风。当一个组织的目标没有明确规定时更是如此。在这些因素的作用下，当不同的人（更可能是不同的下属单位）对核心任务产生了不同理解的时候（情况往往如此），该组织就会有几种不同的文化。然而，有时一个组织内部的所有成员或大多数成员对本组织的中心任务及完成方式的意见也会一致，这时，该组织就只有一种单一的文化。

重新审视国务院

国务院的核心任务一直被明确定为保持对外关系和回复公文（参见第三章）。这个定义导致了一种外交至上的组织文化。对一位外交官来说，外交就意味着交流，交流就要开放。这样看来，安全就成了开放的敌人。你也许会同意外交与安全之间事实上并不存在矛盾，甚至会认为有效的外交需要良好的安全保障。但是，许多外交官却认为，一个使馆安全了，似乎也与外界隔绝，失去了吸引力，令人难以接近。安全意味着寡言少语，外交则意味着畅所欲言，只是措辞要有分寸。安全需要与外国人保持一定的距离；外交则意味着采取包括雇用外国人在内的各种方法来增进彼此了解。一些外交官不愿费心为自己的观点辩解；他们嘴上说要注意安全，实际上却经常把构成整个安全体系的人员、技术装置及组织程序看作提出荒唐要求的累赘。

在这样一种文化环境里，可以肯定的是，安全事务专家不会很快得到晋升（尤其是当他们与外交官开展竞争的时候）；安全事务在争取获得所需资源的斗争中也不能获胜。国务院所发生的一切就是证明。负责安全事务的人员及部门处于从属地位，没有预算和人事方面的权力，只能被动地等待新资源。在受到外部的强大压力下，几年来国务院改善了其安全机制，雇用了更多的安全事务专业人员，但也一直缺乏积极性。每一个调查过该问题的外部委员会都认为，国务院是在故意拖延。

尽管职业外交官在国务院全部雇员中只占少数，但他们却控制了国务院的文化。专业外交精英起源于1924年的《罗杰斯法》。这项法律确定的职业外交系统“半独立”于其主管机构国务院及整个文官体系。在1980年修改这项法律之前，国务院不是由专才组成，而是由参与政治报告及谈判工作的通才组成。工作人员得在各个岗位上轮换，以保证这些人不会成为专才；他们晋升的依据是其所写的报告，从而确保他们不会成为单纯的行政管理人员。

在企业及许多政府机构中，人员晋升的依据是其将专业知识与管理技能相结合的能力。外交机构成立时，人们怀有不同的期望。与初建时期相比，现在的情况尽管已有很大的变化，外交机构仍表现出对专业化及行政管理的轻蔑态度。这种态度因为外交官自己所处的环境又被进一步强化；同时，这种态度也有利于外交官对自己的处境进行反应：各种信息蜂拥而至，他们不得不独立处理这些信息。

外交官高度重视“外交手法”，即“思维敏捷、善于谈判、文化修养很高、对人彬彬有礼”。这也意味着说话要小心翼翼，语言或行为绝对不能粗俗无礼，以及对形成共识的渴望。有一些人辩解说，这些是外交官所属社会阶层的特点，或是效仿欧洲外交官风格的结果。这种说法也许有些道理，不过我认为理由并不充分。假如将一位智力合格的人（无论背景如何）置于外交官的工作环境中——环境需要、外交风气以及那些按照上述风气适应上述要求的刺激因素——我可以肯定地说，他的行为举止会同其他外交官别无二致。环境需要要求工作人员处理文件，组织文化要求由多面手而不是专家来处理文件。精于处理文件会得到奖励，而精于其他事务——一个是使馆安全，另一个是一般行政管理——则不会得到奖赏。国务卿乔治·舒尔茨曾试图通过确立让每位大使负责使馆安全这一措施来改变这种文化，但效果有限。

由于每一个组织都有组织文化，因此这些组织就很难处理不属于其文化范畴内的工作。囯务院并不是唯一的例子。田纳西河流域管理局长期拥有（或许至今仍拥有）一种倾向于工程的文化，即重视高效率发电，忽视环境保护。许多大学则拥有这样一种文化，即奖励学术研究而不是课堂教学。在本章后半部分，我们将详细探讨组织文化的缺点。但我们首先要了解其优点，这一点十分重要。当一个组织对一种明确的、通常是有意创造的文化引以为豪时，要认识到其优点是不难的。

组织使命

当一个组织拥有一种为其工作人员及管理人员共同享有并热烈拥护的文化时，我们就认为这个组织具有使命感。使命感赋予这个组织的成员一种非常特别的体验，为招收新员工并使其融入组织奠定了基础，也会促使管理人员尽量少使用其他刺激机制。正如我们将要在讨论服从的那一章里看到的，一些组织（像许多政府部门）的工作人员的实际工资不能直接取决于其为达到该机构的目标而做出的贡献大小，因此，具有使命感成了领导人员克服工作人员推卸和逃避责任的主要途径。

精明能干的领导人员不会允许其组织的文化在员工素养、专业规范、利益集团的压力或环境要求的影响下形成。他们会尽力通过精心计划来创建一种不仅为人们广泛享有，而且为人们热烈拥护的文化，简而言之，就是使命感。

没有哪个组织的领导人员认为创造一种使命感很容易，政府机构领导人则尤其感到困难。当一个组织的目标模糊不清时，工作人员对他们应做的事情很难有一个简明而清晰的理解。因此，领导人员只能有限地控制确定这些工作务的途径，结果是：工作人员所接受的关于任务的定义可能脱离领导人员的本意或者并不是领导人员所需要的。由于政府机构的目标通常不止一个，因而要完成的任务也不限于一种，这样，他们就会面临许多种相互竞争的文化，而要把这些文化融合成一种为大家共有的使命感则是十分困难的。由于政府机构领导人员在法律和政治方面受到各种束缚，他们通常无法把自身的使命感强加于其领导的机构。在一个机构的初建时期很容易培养出一种使命感，而大多数领导人员接管一个拥有悠久历史的机构后往往很难对该机构的文化产生影响，更不用说将文化转变为一种强烈的、统一的使命感了。

但有的时候，尽管存在目标不明确、员工个人倾向、利益集团压力和现实处境的制约，一个组织还是能够具备一种使命感。这种使命感是伴随着组织的成型经验而存在的，这些经验由组织的创建者所总结形成并加以阐释，他们将自己的意志加之于第一代员工上，并深刻地影响着后继者。约翰·R.金伯利（John R.Kimberly）借用生态学中的术语将此称为“烙印”（imprinting）。当创建者具有很强的个性且能令人信服地展现该组织的前景时，这种烙印是最深刻也最为持久的。

赫伯特·考夫曼曾对林务局管理各地工作人员的活动时所采用的多种方法进行了权威性记述。其中，吉福德·平肖（Gifford Pinchot）所创造的招聘和培训林务员的办法是最了不起的。

平肖于1898年开始统治（语气更弱的词无法准确地表达意思）林务局时，他明确地提出，除了研究和教导人们如何利用森林资源外，他希望林务局能管理森林，并开始了一个培训森林管理人才的项目。所以到1905年，当他成功地从内政部夺得对联邦所属森林的控制权之时，他已准备好把拥护其观点的工作人员派往各处去管理这些广袤的土地。

平肖从一开始就注意让他领导的林务局熟悉精英机构的做法。他对未来的新成员强调了在森林中生活的危险处境和艰难困苦以及严格遵守行为准则、实行严密的等级管理的必要性。大多数时间里，林务局拒绝的求职者数量远远多于其接纳的人员数量（1940年接纳比例为18%）。头三年内，这些被接纳员工中有15%被辞退。如今，连林业学校的毕业生也要经过严格的在职培训，目的主要是传递林学专业观念以及森林管理的实践经验。当护林员们走上工作岗位时，他们就会意识到自己已经置身于一群检查人员的严密监督之下，这是平肖于1905年创建的体制。检查体系要求使用“直率而有力”的报告对该机构每位成员的工作进行全面而持续的评估。

由于初建时期的这些经验，一个以林务员为骨干的组织开始形成。这些林务员对保罗·J.卡尔亨（Paul J.Culhane）所说的“先进的森林保护”深信不疑，这是为了许多不同用户的利益而对国家森林实行的专家式的、不受任何党派控制的专业化管理。此时此刻这一点对我们来说当然是平淡无奇的，但请仔细想一想，如果一个组织初建时期的经历与现在不同，那么这个新生的机构将会如何发展。当一个管理松散的组织的工作人员独自在偏远地区执行任务时，可能会出现这样的状况：其任务要搏得当地占支配地位、政治上有影响力的集团的欢心。博伊西的外部环境可能会使林务员完全服从采矿业的利益，而波特兰的林务员要完全服从木材加工业的利益，圣巴巴拉的林务员则要完全服从大自然爱好者的利益。但是，事情发生了某种变化，平肖则是这种变化的推动者。

J.埃德加·胡佛（J.Edgar Hoover）对刚建立的联邦调查局产生了同样的影响，他所采用的方法与平肖在林务局的做法大同小异。司法部所属的老调查局由于竭力煽动红色恐怖、指挥驱逐外侨出境及暗中监视哈定政府的政敌而声名狼藉。在红色恐怖年代，胡佛作为司法部部长A.米歇尔·帕默（A.Mitchell Palmer）的得力助手曾参与这段早期历史中的活动。任何一位软弱的人都可能会被最终受到的对老调查局的非难所压垮，或者会继续那种败坏调查局名声的政治运动。但是，胡佛吸取了过往经历的教训。当他于1924年从司法部部长哈伦·菲斯克·斯通（Harlan Fiske Stone）手中接过联邦调查局的主管职位后，决心不让新调查局重蹈覆辙。

老特工人员被清理出去了。选择更换人员的时候，并未考虑党派因素，因而减弱了反激进的浪潮。改名后的联邦调查局的职能只限于收集潜在的违反联邦法律的事实，至少在形式上放弃了其政策宣传者的角色，而且还在正常的文官制度之外建立了一套独立的人事制度，联邦调查局在雇用、解聘以及晋升或降级方面赋予胡佛几乎无限的权力。同时它还创办了一所培训学校，并组建了一个监察机构，对特工人员的工作情况进行详细检查。胡佛在负责总情报处（General Intelligence Division，负责追踪激进分子的机构）时开始精心设计的交叉索引档案系统现已广泛实施，适用于普通罪犯。这样，通过有关衣着、修饰和行为的规定对特工人员提出了详细要求，联邦调查局特工开始了注重仪表的神话。腐败行为或滥用权力的最微小线索都会成为进行立即惩处的证据。胡佛竭力给人们留下他对联邦调查局的工作事必躬亲的印象（表面现象与真实情况相差不多）。桑福德·J.昂加尔（Sanford J.Ungar）后来写道：“对于一名普通的联邦调查局特工来说，联邦调查局已成为其所属的一个大家庭，是他所持的许多政治和社会价值观念的源泉，也是他终身可依的兄弟会。”

正如我们将会看到的那样，这种组织制度本身也付出了代价。在瞬息万变的政治环境中，甚至在1972年胡佛去世前，他采用的办法就成了一种负担。但是在创建阶段，它对这个组织的新成员来说是难以忘怀的。胡佛对如下说法毫不怀疑：一位联邦调查局特工的本职工作应该是以增强公民对联邦调查局的信心的方式与其交谈，以获取检察官的支持的方式设立互见索引，以免受法律挑战的方式逮捕罪犯。

美国陆军工程兵团是世界上最大的设计和建设组织。正如穆罕默德·艾尔-索德（Mohammad Al-Saud）指出的，陆军工程兵团被普遍认为是联邦政府内这类机构中最好的一个。这个组织设计并监督美国国内民用工程和美国及其他国家政府的军事工程的建设。为了便于管理其分布在外的业务，工程兵部队向美国本土、拉丁美洲、欧洲、非洲、中东和远东派去了代表。在不受总部严密监视的情况下，这些外派代表享有充分的自主权，但每一位观察者都认为，他们实在令人钦佩，能确保当地的承包商在不超支、没有丑闻的情况下按照具体要求完成工程。正如我们将会在后面的章节中谈到的，工程兵部队正式的人事管理机制本身无法解释这种令人羡慕的业绩。

其实，成功的原因就在于工程兵部队的成员有着强烈的使命感，艾尔-索德称之为“职业精神”。这种精神可追溯到工程兵部队创建之初，西尔韦纳斯·塞耶（Sylvanus Thayer）将它作为美国陆军的工程精英部队。塞耶当时是美国西点军校的校长。塞耶根据他的母校法国巴黎综合理工大学的模式，设计了一套切实可行的工程教育课程。工程兵部队招募新成员和提升人员严格地以才能、功绩为尺度。

战争部长约翰·C.卡尔霍恩（John C.Calhoun）通过集中和规范陆军建筑工程并使其系统化的管理，扩大了工程兵部队的影响力。美国内战结束后，西点军校不仅培训工程师，还培训军官。但从西点军校毕业的高才生往往被分配到工程兵部队，从而巩固并提高了其作为精英部队的地位。到了1910年，国会批准工程兵团雇用大批文职人员来管理日益扩大的工程项目，高标准和诚实的原则作为工程兵团传统的一部分已被普遍接受。因此，尽管这个组织的人员大多数是文职人员，但并没有失去由其军事创始人培养、发展起来的使命感。工程兵团承担的传奇般工程的传说增强了这种使命感，这些工程包括华盛顿纪念碑、国会图书馆、巴拿马运河、五角大楼和曼哈顿工程。

与林务局和联邦调查局一样，工程兵团招募和培训新成员主要着眼于保持使命感，并着力于把自身描述为一个声望很高、标准严格、任务艰巨的机构。一位可能会被招募的人员会被告知，他可能会被派到世界上偏僻的地区工作，而且可能会在他刚刚舒适地安定下来时突然又被调往另一个地处遥远的新岗位上去。与此同时，工程兵部队强调它会照顾自己的雇员，尽力避免由于预算削减而裁员的事情发生，它会竭尽全力将已完成一项工程的工地代理人重新派到其他同样重要的工程上。

按照政府的标准，国有森林看守、联邦调查局特工、建筑工程师都是非常吸引人的，通常也是富有刺激性的工作。人们很容易认为“使命”其实只不过是“刺激”而已，而事实上远非如此。即使需要完成的任务平淡无奇甚至索然无味，一个组织仍可能具有一种强烈的使命感，也就是人们对该组织的中心任务有着共同的认知和态度。社会保障总署的情况就是如此。

正如我们已经谈过的，社会保障总署的工作再平常不过了：判断是否符合救济条件，决定救济金的数目并开具支票。可是，1935年社会保障体系建立时，几位主要领导人员，尤其是阿瑟·J.奥特迈耶（Arthur J.Altmeyer）和约翰·G.怀南特（John G.Winant）极力争取并成功获得在特殊情况下不受文官条例规定约束的特权，从而能够雇用有突出才能的人。这些人通常拥有社会科学相关学历背景，并且愿意献身于一种统一的退休制度。该制度规定，所有交纳退休基金者都可在免受家庭经济状况审查的情况下享受退休津贴。为了确保这一点，这些目标都明确写入了有关法律中。但不难想象的是，一个组织可能会以完全不同的态度执行有关法律规定。创始人也许会振振有词道：“我们的工作是保护纳税人的利益，节省资金。因此，我们应怀疑每一位要求获得退休金的人，对其要求进行详细耐心的审查。另外，当国会考虑修改法律时，社会保障总署应最大程度上保持中立，也许应该找出要求增加津贴的申请的不合理之处。”

相反，社会保障总署的创始人创立了一个拥有被玛莎·德斯克（同其他人一样）称作“为客户服务的思想”的组织。奥特迈耶和怀南特花费大量时间和精力挑选基层机构人员，以确保这些人具备全心全意为委托人服务的精神。新成员招聘和培训的计划不仅强调步骤，而且强调社会保障的“哲学”（即承诺服务受益人）。

社会保障总署的任务由法律详细规定，同时也是相对简单的。社会保障总署的创始人既用不着解释这项任务，也不会碰到可能导致其他解释的外部因素。（与联邦调查局的“委托人”所不同的是，社会保障总署的委托人需要该机构提供的服务。）但那些创始人并不满足于单纯管理一个能有效地把申请转换为津贴的技术性机构；他们想把社会保障总署建成一个在很大程度上通过工作人员的服务和奉献而运转的机构。

近半个世纪以来，这种奉献一直非常令人满意。在官僚机构与在生活里一样，好事多磨。国会对社会保障总署所取得的成就非常赞赏，但（显而易见）对它取得成功的原因并不了解，所以又交给这个组织两项可能危及其使命感的任务——管理“补贴性保障收入”和“残疾保险”。补贴性保障收入是联邦政府为穷人、盲人、老人和残疾人提供收入补贴的一项计划；残疾保险则是向伤残职工发放津贴的计划，并不考虑他们的收入状况。这两项计划所包含的工作与原来的退休金计划所包含的工作截然不同。过去，凡是向社会保障基金纳税而且又到了一定年纪的人都会得到退休津贴。依据明确的国家标准，人人享受同等待遇。补贴性保障收入计划要求社会保障总署裁决哪些人生活贫困，即设计并进行家庭经济状况调查。残疾保险计划则要求社会保障总署裁决哪些人因残疾而无法工作，即对健康状况进行评估。

玛莎·德斯克对社会保障总署为完成这些任务所做出的努力做了深刻描述。她向我们展示了这两项任务弄得该组织多么不堪重负。多年来，社会保障总署依靠各州来裁定哪些人有残疾，从而巧妙地克服了这一困难。可是当国会和总统下令降低标准并停止向那些并非真正残疾的人发放补贴时，社会保障总署则不得不绕过州当局自行调查和评估。由此产生的结果便是一片混乱。补贴性保障收入计划要求建立一个规模庞大的计算机管理系统来判断补贴的“需求”；残疾保险计划则要求将权力授予数以百计的行政法官，让他们倾听那些人的申诉，他们声称其补贴被不公平地取消。为了管理这些计划，按照倾向于根据需求发放补贴的国家标准，依据复杂的法庭裁决和模棱两可的要求，社会保障总署被迫放弃了在全国标准的基础上将补贴作为一种权利而发放的承诺。社会保障总署不仅在管理方面经历了一场噩梦，而且“在其威望、士气和自信心方面蒙受了不可估量的损失”。该机构的成员发现，一度支持自己的客户与自己发生了冲突，过去持不干涉态度的国会和法庭与自己发生了冲突，而且彼此之间也有了冲突。

文化的作用：若干普遍性概括

从社会保障总署的情况可以清楚看到拥有强烈使命感的好处：在全国人民认定的权利的基础上，普遍认同的奉献态度减少了管理这个庞大组织的难度。人们并不总是需要别人告诉他们该做些什么，他们知道该做些什么；更重要的是，他们愿意把事情办好。（补贴性保障收入计划和残疾保险计划引起的争论是对该组织使命的严重冲击。）文化起积极作用的一些其他例子将在下一章详述。但是，要有所收益，就可能要付出代价：首先，与不属于该组织文化范畴的任务相比，属于该组织文化范畴的任务会得到更多的精力和财力投入；其次，拥有两种或多种争夺优先地位的文化形式的组织会经历一些严重的冲突，一种文化的捍卫者会竭尽全力控制另一种或一些文化的倡导者；最后，组织会拒绝接受那些看起来与其主要文化不相容的新任务。文化的形式越坚固、越一致，文化越接近于使命感，结果就越明显。

选择性关注

国务院并不是唯一的靠组织文化来确定最重要任务的例子。中央情报局曾拥有两种主要文化，每一种文化都自成体系。一种文化强调基于其他国家的意图和能力来分析情报，另一种则强调秘密搜集情报和在国外进行秘密活动的重要性。“白”（分析的）“黑”（秘密的）两派有过激烈的斗争，而后者一直占据主导地位。结果，某些任务没有得到重视，反情报和管理叛逃者便是两个例子。

大体而言，反情报就是保卫自己的组织或国家免遭敌方情报机关活动的侵害。完成这一任务的途径之一是，努力识别并挫败敌方派遣间谍和双重间谍渗透到中央情报局的活动。反情报人员接受对一切持怀疑态度的训练。如果一位苏联情报官员自愿叛逃到美国，或在为克格勃工作的同时为中央情报局效力，那么反情报人员通常对声明的诚意表示怀疑，他们担心他实际上是一位卧底或双重间谍。情报人员则恰恰相反，他们会因招募苏联特工或蛊惑他们叛逃而得到奖赏。反情报人员似乎总是在他们的同事期待他们给予肯定回答时给予否定回答。不夸大这种方向上的差异是很重要的。情报人员常常需要很长时间才能断定他们要招募的人是真心实意的而不是卧底；而反情报人员通常会判定这些所谓的叛逃者的确是叛逃者。不过每当出现冲突时，事态发展的结果则由文化决定。在中央情报局，情报部门总是能战胜反情报部门，一直占据上风。

有一个时期，反情报部门似乎占了上风，几乎每一位经历过这一阶段的人回忆起这段往事时都感到心酸。当时，詹姆斯·J.安格尔顿（James J. Angleton）是反间谍处的处长。支持他的人认为安格尔顿是一位富有才智的人，为了防止克格勃在中央情报局里安插间谍或双重间谍，他做出了大胆但最终并不成功的努力。而对他持批评态度的人认为，他是一个妄想狂，他偏执地认为存在阴谋，实际上这种阴谋根本就不存在。他提出的鲁莽而错误的指控行为导致中央情报局无法招募真正从苏联叛逃的人，同时也毁了一些中央情报局情报官员的职业生涯。安格尔顿及其手下反情报人员对叛逃者的诚意提出了无休止和充满质疑的指控，并反复表示担忧苏联秘密特工潜入中央情报局。他们的这些举动几乎使中央情报局濒于疯狂的边缘。而情报人员极易相信每一位声称叛逃的人，同时他们还不愿意对已被揭露的“秘密”表示怀疑，这在安格尔顿看来简直是幼稚之举——快把安格尔顿逼疯了。1974年，中央情报局时任局长威廉·科尔比（William Colby）解除了安格尔顿的职务。

然而，就组织结构而言，即使在安格尔顿处于权力极盛时期，反间谍处也只是中央情报局的一个继子。安格尔顿个人的影响对组织结构并未起到什么作用。他的下台不仅是他个人的失败，也是组织缺陷的结果。他的反情报人员从未能主导中央情报局的组织文化，他们（是好是坏完全取决于你的看法）是这个组织内向业务主管宣战的游击战士。罗宾·温克斯（Robin Winks）教授注意到，反间谍部门似乎总妨碍情报人员去做他们想做的事情——搜集秘密情报和招募叛逃者，因此它“一直是这个组织内最易受责难的部门”。教授的看法非常正确。但无论安格尔顿的权力源于何处，解雇安格尔顿和他的反情报人员进一步证实了中央情报局的整体力量并证明了主流文化的正确性。之后，科尔比立即给在外工作的人员下达书面指示，鼓励他们招募苏联官员，而不要把他们全都看作敌对方。

每一种文化都有盲点，因此每一个组织都要为其拥有的文化付出一些代价。二十多年来，包括安格尔顿在职的那些年，古巴的情报机构成功地在中央情报局里安插了双重间谍以监视中央情报局在古巴的具体活动。

对叛逃者的管理工作也受到了同样的文化导向的影响。譬如，即使中央情报局里所有人都认为一个到美国大使馆寻求避难的克格勃上校是真心诚意叛逃的，对这名叛逃者重新安置的具体做法也证明，这项任务在中央情报局的组织文化中不受重视。着手重新安置叛逃者通常意味着要为那些惶恐不安、性情急躁且要求苛刻的人安排住房，办理驾驶执照和银行账户，寻找就业机会等。用官僚体系的语言来讲，做这些琐事并不能“增进职业发展”。简单地说，在一种强调精明和勇气的文化环境中，没有人能依靠自己是一位有才能的保姆而得到快速晋升。不难想象，在这种情况下，许多有才能的中央情报局官员可能会拒绝从事为叛逃者服务的工作，所以这项工作会受到损害。我们也知道，有一些叛逃者曾公开抱怨此事。对这些管理人员而言，不幸的是，主流组织文化——搜集秘密情报——的中心任务要求他们妥善处理对叛逃者的管理工作，以吸引敌国情报机构的成员叛逃到美国。总而言之，由于组织文化的存在，组织内的奖励系统出现了倾斜，从而使组织内一部分人的工作很难开展。

这样的例子不胜枚举。在第五章中，我们已经看到电力工程师在田纳西河流域管理局创建一种主流组织文化，导致田纳西河流域管理局的其他目标，如地区规划和环境保护蒙受损失。美国华盛顿特区公共交通体系的情况也是如此。20世纪60年代和70年代，即这个体系的初建时期，负责这项工作的机构（华盛顿都会区运输局，或称“Metro”）就把铁路运输的计划和管理作为中心任务和组织文化的源泉，并以此为基础创建了自身的组织结构。但在这个地区，该管理局依然要提供公共汽车服务，而管理公共汽车需要一种完全不同的文化，管理局并没有创造出有利于这种文化发展的空间环境。结果公共汽车服务越来越糟糕，并且以来一直都无法解决。公共汽车服务就成了管理局的继子。（举例来说，公共汽车上的犯罪活动比地铁上要多，但多年来，所有的安保人员都被派到地铁列车或地铁车站中，而公共汽车或汽车站中则没有安保人员。）这个例子和中央情报局中的叛逃者管理是一样的，只有获取足够的组织自主权，各种独特的自立文化才能得到发展并获得所需的资源，各种不同的任务才能被出色地完成。

1986年1月28日“挑战者”号航天飞机爆炸，7人丧生，从这起事故可以看出，强烈的使命感也可能使组织产生悲剧性的结局。工程文化主导着国家航空航天局，这种文化取得了大量非凡成就，追随者为之着迷，很少有人对其价值产生过怀疑。正如调查这次事故的罗杰斯委员会所描述的，这种使命感，是一种基于勤奋工作和系统地应用工程原理而产生的“可行”的态度。有了工程师们在发射阿波罗登月舱和首架航天飞机方面的辉煌成就，航空航天局满腔热情地接受了一次又一次的新任务，但同时财力和人力也逐步被消耗掉了，技术细节和精心计划也遭忽视。罗杰斯委员会在之后的报告中写道：“航空航天局的态度反映了它自成立以来所持的‘无所不能’的理念。尽管实际上这也可能是对的，但这种乐观主义的态度经受了一次考验，航空航天局后来认识到它并不是什么都能做。”

有几位工程师对航天飞机运载装置的设计曾有一些重要的保留意见，尤其是两个燃料箱的连接部分。他们担心，这些接合处在受重压的情况下或在极为寒冷的天气里有可能分离，并造成毁灭性后果。1986年，这种担心的事恰恰发生了。罗杰·博伊斯乔利（Roger Boisjoly）就是持上述意见的工程师之一，他受雇于航空航天局的分包商之一莫顿-齐奥科尔（Morton Thiokol）公司。他后来告诉罗杰斯委员会，他当时不敢说出自己的这种担忧：

在飞行准备检查中，我个人就曾因为使用了“我感到”或“我认为”的字眼而受到惩罚，因为这样的字眼不能作为工程性论据的观点论述，而只能作为个人判断。由于觉得这种陈述不恰当，我感觉十分苦恼。也正是这样，无人会提出反对意见，因为没有人能提出一套完整、证据充分且可信的资料。

当然，工程师们并不是害死机组人员的凶手。有许多引发事故的因素：发射日程时间紧迫、预算削减造成的备件紧缺、不明智的减少质量检查员以及主管人员因为“上一次非常完美”就可以接受再怎么高的风险的决策。本应该会有危险的警告，却没有出现。用于实施安全规则的组织检查和平衡系统也没起到应有的作用。人们或许能容忍这些引发事故的因素，某种程度上是因为组织具有高度的使命感，能接受任何挑战，对解决任何困难抱有信心。与大家想象的不一样的是，政府机构并不总是由反对派构成，有时政府机构里也充满了随声附和的人。部门领导人员所面临的挑战就是要在这两个群体里做出权衡和决定。

多重文化

很多政府机构拥有多种相互竞争的文化。有些机构能妥善处理这种竞争，而另外一些则处理不当。正如塞尔兹尼克所说的，政府部门领导人员的主要职责不仅是向其组织灌输价值观，而且要让各种不同的价值观（及拥有那些价值观的各种不同的文化）能够和谐共存。

自从莫顿·H.霍尔珀林的论著《官僚政治与外交政策》发表之后，研究政府机构的人员已敏锐地注意到多重组织文化（霍尔珀林称之为组织的基本要素）会如何影响军队的行为。在美国的空军文化中，能够携带核武器的战斗机一直被看作首要目标。第二次世界大战为轰炸机飞行员带来了荣誉和权力。战争结束后，美国空军在文化上逐渐形成一个以轰炸机飞行员为主体的机构。轰炸机飞行员上升为军队内部地位最高的工作之一。这就意味着驾驶其他机种——歼击机、运输机或强击机——的军官们发现他们并不在主导文化之中。亚瑟·T.哈德利发现，自空军创立到1982年，没有一位歼击机飞行员担任空军参谋长。这一发现也证实了上述观点。军事空运司令部的地位更低，因为它不仅要担负运输机（而不是轰炸机）的任务，而且要负责把陆军人员运送到遥远的战场。（各军种之间达成协议，陆军无权拥有自己的运送部队的飞机，我们将在以后的章节里谈到这项协议。）而在美国空军中，为陆军提供“公共汽车服务”得不到高度赏识。

但是，对美国空军主导文化的主要挑战并不来自歼击机或运输机，而是来自导弹部队。我们将在随后的章节中看到，20世纪60年代初期，空军并不急于拥有新型洲际弹道导弹，因为这些新发明的东西威胁了轰炸机的统治地位。公平地来说，其实没有人知道这些导弹是否真的有用。霍尔珀林也说：“待在导弹发射井里，哪比得上驾驶轰炸机飞上蓝天。”但是，决定权并不在空军手里。文职官员决意要获取导弹，这样空军就面临着尴尬的境地：要么让陆军和海军拥有将来会成为世纪武器的导弹，以此为代价来保持主导文化；要么就调整主导文化，赶上时代的潮流。虽然有些不太情愿，空军还是顺应了时代的潮流，接受了新的导弹技术（以及伴随而来的导弹文化）。当现有洲际弹道导弹逐渐过时，空军还强烈倡议建造更为先进的洲际弹道导弹。但是，空军依然坚持强调轰炸机的关键作用，同时不断致力于制造更先进的轰炸机，首先是B1，后来是B1B，再后来则是隐形轰炸机。

美国海军至少有三种不同的组织文化，每种文化的海军军官穿不同的鞋子作为其象征。“黑鞋”海军是指由大型战舰——战列舰、巡洋舰和驱逐舰——组成的海军，主要用于保护海上航道和轰击敌方海岸。“棕鞋”海军由航空母舰和舰载飞机构成。海军飞行员脚穿棕色鞋子，就连航空母舰的舰长们一般也是飞行员出身。“布鞋”海军是潜舰官兵的世界（他们穿布鞋，减少噪音，从而抵御敌人的监听系统）。第二次世界大战以来，航空母舰，或者说棕鞋海军的文化，一直是海军的主导文化，但其主导程度并没有达到如战略轰炸部队在空军中享有的优势的地步。航空母舰的将官们经常能争取供给，但也并非每次都能争得到；潜艇部队在国会及舆论界拥有强大的盟友（海曼·里科弗海军上将是核潜舰海军的创始人，在世时一直是深受欢迎的政治英雄）。一度被用作学生们的水上博物馆的战列舰，也由于里根政府的支持东山再起。与空军相比，海军内部各种相互竞争的文化之间能够保持较好的平衡。这表明，在没有某种文化占据绝对优势地位的情况下，可以解决好多种文化共存的问题。

脚穿棕色、黑色与布鞋的军官之间难得的平衡或许是正常的，但他们这并不代表整个海军。至少海军的另外两项任务——海上军事货物运输“海运”和扫雷——相对而言很少得到组织足够的支持。1987年，为防止伊朗军队的袭击，美国海军开始在波斯湾为油轮护航，但令其十分尴尬的是，它没有一支强大的扫雷舰队为护航队扫除小得可怜的伊朗海军在航道上布下的老式水雷。指挥一艘扫雷舰并不像统帅一艘航空母舰或潜水艇那样有助于个人的职业发展，因此海军很少会建造扫雷艇。

一些政府部门一直有着强烈的组织使命感，在处理相互竞争的文化群之间的紧张关系时，相比之下这些部门做得更为出色。国家安全局负责截取他国情报并尽力破译其密码。该机构自认为是一个杰出的情报机构：目标明确，大家充分理解核心任务。因此，尽管国家安全局内部不同职业群体之间存在文化差异，但实质上相互间的协作并没有受到妨碍。最坏的情况不过是在这些群体间形成了一个威信等级制度，理论数学家和密码破译家位于最高层，紧接着是“计算机操作者”和语言工作者。身份地位的不同或许很重要，但正是因为目标清晰且清楚，所以目标的实现没有受到威胁。

同样，林务局也有着一种强烈的使命感，但与国家安全局相比，其目标要含糊得多。当林务局的专业林务员在填写组织任务表格的时候，服务性任务的充分描述一栏会这样填写：达到森林的“用途多样化及持续稳产”。但是，当该组织根据新的需要引进新的职业和专业群体时，目标就会变得模糊，甚至会造成组织的分裂。一片森林的产量是多少，主要看你是在和生物学家还是在和经济学家说话，是在对工程师还是在对林务员讲话，对象不同最终产量的差异很大。同时，在用词上亦可以表明这些不同的观点，例如口语化的表达和令人刺耳的称呼：牧场专家被认为是“牛仔”，建筑家是“庭园设计师”，自然资源保护者是“狂热的自然资源保护论者”，研究野生动物的生物学家是“动物迷”。

克里斯托弗·莱曼（Christopher Leman）描述了林务局是如何适应这么多新的文化的。在林务局，工作人员被派到许多地处偏远的工作岗位上，许多具有不同专业背景的人不得不朝夕相伴，这样一来，他们就不会和林务局其他部门同一专业的同事在一起共事。结果就是，员工们能够更多地互相宽容、互相尊重，而如果同一专业的人员都被召集在一起共事，情况就大不相同了。林务局人员的一些任务（如测量土地），可以在独立于其他专业人员之任务的情况下完成；既然不需要相互密切协作，那么也就不存在争夺支配地位的现象了。而且，这种组织传统常常使组织中的工作人员把他们与组织视为一个整体，这种重视程度不亚于甚至超过了他们对与专业同事的关系的重视程度。

但是，这种相互适应的关系也有一定的局限。莱曼同时还指出，专业特性的增强已经造成了不少损失。正如第四章中提到的，经济学家、工程师、自然资源保护者和护林人员争相把各自对中心任务内容的解释强加于该组织，结果导致工作人员对组织的忠诚度有所下降。1981年进行的一次调查表明，大部分工作人员认为士气低落，人与人之间的关系有所疏远。1983年人员的流动率几乎是20世纪70年代的两倍。

抵制新任务

联邦调查局从过去到现在一直有着很强的使命感。几十年来，该局强烈的使命感足以使它拒绝接受那些似乎对其中心文化构成威胁的任务。因此，尽管集团犯罪和毒品走私都是违法行为，联邦调查局并没有参与有关的调查工作。一些评论家认为联邦调查局有帝国的特点，但即使是这样，该局也可以很轻易地就把这些工作纳入自己的管辖范围内。联邦调查局避免参与这样的调查自然是有一些原因的。不过，按它的文化标准来看，原因之一就是因调查类似的案子而让联邦调查局特工人员采取相应行动太危险了。

对一桩银行抢劫案或绑架案的调查是从原告的指控开始的：银行行长或被绑架者的亲属打电话给联邦调查局请求帮助。很明显，这是违法行为。于是调查局立案调查，并派出特工人员与受害者和证人面谈。为了寻找线索，他们研究所有可能的犯罪人员的档案，与罪犯中的线人取得联系。一旦找到犯罪嫌疑人，就会对他进行审讯。如果破了此案，就会把罪犯捉拿归案。当然，能否做到这一点，通常要看联邦调查局的特工人员是否具备有效谈话的能力，同时还要取决于运气及在实验室对物证的分析等诸多方面的因素。所有这些可以或者说已经按照有关逮捕、搜查和审讯以及特工的规定行事。根据特工人员行为举止的规定，特工人员的一举一动必须符合J.埃德加·胡佛一直设法树立的联邦调查局形象（即使命）——整洁雅观，光明正大，不受任何党派的影响。

然而要调查诸如毒品走私这样的罪行就完全不同了，因为这需要各方证据加以确认。没有受害人提出指控，没有明显的犯罪事件可供调查。如果要确定某一犯罪行为的事实（更不要说确认某一罪犯的存在了），特工人员就必须参与非法交易（佯装成毒品的买主），或是打入犯罪集团（佯装成黑帮分子）。秘密工作不仅对特工人员来说具有风险，而且对联邦调查局来说也有很大的危险性——在从事秘密工作的同时，特工人员会违反法律，受贿或者做一些其他事情，从而有可能使联邦调查局陷入窘境，或引起人们对调查局的争议。

几十年来，由于联邦调查局的文化使然，许多主要官员反对使用秘密手段。也正是由于这一原因（还有其他一些原因），他们反对调查与毒品有关的案件。负责调查毒品案件的机构——一开始是联邦麻醉品管理局，后来变成了麻醉品和危险药品管理局以及缉毒局——都曾因为许多丑闻而多次损坏自身的形象，激发了联邦调查局人员远离这些具有威胁的活动的意愿。最终联邦调查局不得不接管缉毒工作的原因和结果将在后面的章节里详述。

许多年来，美国农业部一直负责承办“食品券”项目，目的是使低收入人群凭证件购买价格优惠的食物。因为食品券项目取得了快速发展，那些相信“政府官僚就是帝国主义者”的人可能会认为农业部会保护对食品券项目的控制权。但实际上，他们惊奇地发现，农业部一直想摆脱该项目。

20世纪70年代初期，理查德·尼克松总统提交了一份改组方案，要求把美国农业部中负责食品券项目及其他项目的食品营养局（Food and Nutrition Service，FNS）划归卫生、教育和福利部（现在的卫生和公众服务部）。这是经农业部部长认可并大力支持的。农业部只负责帮助农场主种植庄稼并给予补贴。尽管这些看起来似乎有点矛盾，但至少这都受农业部一种组织文化的统筹管理，即作为农场主的朋友并经营“粮食业”。而食品券则是“福利事业”的一部分。农业部的几个主要部门都是同农场主以及县农场主组织打交道的；食品营养局却要和各州以及地方福利机构打交道。对农场主的补贴，是以粮食价格为依据用一个明确的公式计算得出的。对穷人提供的救济则按照“需求”来确定。马克·蒂珀斯（Marc Tipermas）在对这项方案进行研究后发现，农业部的代表认为：食品营养局继续留在农业部会“逐渐妨碍农业部有效地处理其他所有项目的能力”。

农业部的一位资深发言人抱怨道，食品营养局“消耗了我们很多资源，就管理的角度来看，包括审计人员、计算机分析员、金融分析员、食品分析员及部长的私人时间”。这种表面上的解释还不足以揭露真正的原因。因为，对农业进行资助的项目庞大复杂，而且成本高昂，不过还从来没有一位农业部部长因为这些耗费他时间和精力的“负担”而提出把这个项目转交出去。其实，食品券项目成为负担并不在于其所需的费用，而在于该项目要求农业部完成与过去完全不同的任务。事实上，这被认为是过于分散人的精力。如果一个项目规模不大或者基本与其组织文化一致，不论多复杂，不论费用多高，部门领导人员都会有能力处理。但是，如果去经管一个与其文化完全不同的项目，同时复杂且费用高，那么这就困难多了。农业部看到了这个问题，也想摆脱这项与其组织文化不相干的任务。不过，它没有获得成功，迄今为止，它仍负责管理食品营养局。

文化与使命：总结

每个组织都有一种文化，许多组织拥有多种文化。当一种单一的文化为人们广泛拥有并热情拥护时，它就成了一种使命感。使命感的最大优点在于，组织的领导人员能很有信心地认为，工作人员在具体工作中会完全按照他的设想来行动。发送信息的人和接收信息的人双方有着共同的理念，因而信息很少被曲解。联邦调查局特工人员的一举一动十分谨慎，就好像J.埃德加·胡佛正在身后监督着一样。在某种程度上，这是因为特工人员认为这么做才是最恰当的。工程兵部队的工地代表、社会保障总署的办公室主任和林务局的地区林务员也与联邦调查局的特工人员一样，在某种程度上，他们感觉到了西尔韦纳斯·塞耶、阿瑟·奥特迈耶和吉福德·平肖的灵魂仍在监督着他们。当然，灵魂是不存在的；实际上，这些机构内的许多人可能从未听说过上述名字。但是，这些人促使形成的组织文化深刻体现在活着的同事及上级的期盼中。因此，这些去世已久、渐为世人淡忘的创始人又获得了组织上赋予的一次新生命。

当组织文化开始衰退时，它的重要性也就不言而喻了。可能出现这种衰退的原因有二：第一，因为拥有不同专业或专业文化的群体（如林务局）加入了这个组织；第二，新上任领导人员所做出的决定所致，而这些领导人员有意或是无意地摧毁了过去的使命感，或是企图用一种新的、可能不太适合组织需要或不能激发工作人员热情的使命感取而代之。正如我们已在第二章中看到的，得克萨斯州惩教署的使命感在乔治·贝托离任的时候就消失了。

明确的使命感所带来的优势，是通过付出一定代价而得到的。远离中心任务的工作常常不能很好地完成或得到足够的资源。从属性的文化可能会围绕着这些边缘任务发展起来，但属于这些文化范畴的人员的晋升机会非常有限，因此有能力的人会避免被分配到这样的下属单位去工作——因为这些工作无助于职业发展。我们将在后面的章节中看到，一种强烈的使命感可能会使组织忽视已改变的外部环境，以惯常的行为而不是随时调整以去迎接新的机会和挑战。但是，即使需要按照实际情况进行重大组织变革的时候，有些官员还是会按照组织文化的期盼来行事。