上午8点45分开始办公的时候，常常有多达25人的队伍排在马萨诸塞州沃特敦市的机动车辆注册处的门前。到了中午，尤其是临近月底之际，人们围着办公室排起的队伍则更长。注册处内，驾车人在标识不清的窗前慢慢地随着队伍往前挪动着脚步，等待办理驾驶执照或汽车注册手续。当终于排到队首时，办事员常常会告诉你排错了队，他们会说：“到那边取申请表，然后再到这儿来。”或者会说：“这儿只办理新执照，如果是驾照丢了，需要补办，去隔壁窗口。”驾车人不耐烦地抱怨着，办事人员有时举止无礼，说话不文明，甚至出言不逊。看上去简单的事情可能要用45分钟甚至更长时间才能办完。等到大家为办理驾照而拍照时，通常已满面怒容了。摄影师努力尝试让他们笑一笑，但很少获得成功。

就在不远处的麦当劳快餐店里，人们也排着队。里面有几列队，每一列都不长，而且队伍移动得很快。菜单清清楚楚地印在引人注目的标牌上。柜台里的服务员自始至终彬彬有礼。如果某位顾客要的东西不能马上备齐，服务员会请他在一边稍等片刻，食物备齐后就会被请回队首来取。这里气氛友好而亲切，餐厅窗明几净，一尘不染。

很多人已经注意到办理驾驶执照与订一份巨无霸汉堡包之间的区别。大多数人都会说官僚机构与商业机构是两码事嘛！“官僚机构”之所以如此是因为管理这些机构的人都是不称职的“官僚”，而且这些机构处处受到“规章制度”和“官样文章”的束缚。

但是，商家也是官僚机构，麦当劳就是其中之一。实际上，它采用了一套复杂、全面的规章制度管理其工作人员的一举一动。它的工作手册有600页厚，重达4磅。在工作手册中，你可以了解到炸土豆条要9/32英寸厚，炙烤工要把汉堡的馅饼从左到右放到烤架上，6个一排，一共有6排。然后，先翻动第三排馅饼，接下来翻第四、五和六排馅饼，最后翻第一、二排馅饼。每一个小圆面包上需加多少沙司酱也有明确的规定。窗户必须每天全部擦洗。工人必须趴在地上或跪在地上随时拾起地上的垃圾。制定上述以及其他无数规定的目的，是使工作人员成为一种可以相互替换工作的“自动装置”。在一所耗资4000万美元的“汉堡包大学”里，学习特许经营的经理们就被灌输上述规定。机动车辆注册处也有很多规定，但和精确到每个细节的麦当劳相比，还是小巫见大巫。实际上，如果机动车管理局的管理人员试图将一套与管理麦当劳工作人员一样的规定强加于自己员工身上的话，这些员工就会起来造反，而这个管理人员也会丢了饭碗。

从工作人员素质或报酬的角度也很难解释这两个组织之间的差异。注册处的工作人员都是成年人，大多数起码都有高中文凭，而麦当劳的工作人员则多为青少年，许多人还是在校生。注册处的职员薪水不菲，但快餐店里的大部分工作人员只能拿到法定最低工资。在20世纪80年代中期的马萨诸塞州，由于缺少劳动力，许多麦当劳店铺开始雇用像在注册处全职工作的职员一样的成年人（尤其是家庭主妇）。这些人上班后的表现与被他们顶替的十几岁的青少年基本一样。

不但不能从“规章制度”“官样文章”或“工作人员不称职”的角度来解释这两个组织之间的差异，而且这种差异还让人们质疑起许多人就政府机构应该如何运行而经常提出的怨言。例如，人们抱怨说：“政府机构花钱如流水。”沃特敦机动车辆注册处办公地点在一栋简陋的房子里，几乎都应付不了每日顾客量。用来核对更换新驾照所需材料的电传打字机已经超期服役，经常出错。三四名工作人员不得不排队等候使用这部被办公室主任戏称为“由托马斯·爱迪生亲笔签名”的设备。没有计算机或文字处理机来办理驾照和注册业务；工作人员用手动打字机打印表格，只要一出错，就得换一份新表格从头开始打。

人们也会抱怨说：“政府机构经常雇用根本不需要的人。”马萨诸塞州的公民与机动车辆注册处的接触频率比与其他机构的接触频率要高，因此这些公民对注册处服务的意见也更大。但与所有的注册机构一样，沃特敦机动车辆注册处的人手严重不足。1981年，这个机构失去了400名工作人员，占其全部员工的25%，而工作量仍在不断增加。

人们还会抱怨说：“政府机构有帝国主义作风，总想把新职责揽到手。”但事实上，没有任何证据表明注册处有过这种行为，尽管人们可以想象州政府在注册处建立一个实用的“一站式”多种服务中心，用户在这里不仅可以办理驾驶执照，还可以交税、缴停车罚款、获取咨询及其他官方服务。但是，注册处似乎仅满足于提供一种服务的现状。

总而言之，关于政府机构及其工作人员的许多传言有些是不可信的，有些则是不全面的。要解释政府机构的行为，只知道它们是“官僚机构”还远远不够。也就是说，只知道“这些机构庞大、复杂或规章繁多”是不够的。关键在于它们是政府官僚机构。正如前几章已经说明的那样，并非所有的政府型官僚机构都是如此或都面临同样的问题。也许有其他州的机动车辆注册处比马萨诸塞州的注册处做得好。然而，所有的政府机构都有某些共同的特点使其管理起来比麦当劳要难得多。这些共同的特点就是政府机构所面对的制约因素。

重要的制约因素有三种。与私营官僚机构相比，政府机构在以下三个方面受到更多制约：（1）不能合法地保留其获取的收入并把它用于工作人员的个人福利；（2）不能按照其领导人员的喜好分配生产要素；（3）必须实现并非该机构自己选择的目标。对经费、生产要素和机构目标的控制权极大程度上掌握在该机构的外部实体——立法机构、法庭、政治家和利益集团手中。因此，领导人员还必须关注这些外部实体的需求。所以，政府机构领导人员往往受其机构面临的制约因素的控制，而并非受其任务的控制。换句话说，企业领导人员重“底线”（即利润），而政府机构领导人员重“上线”（即制约因素）。在规定下属任务的积极性方面，政府机构领导人员没有私营企业领导人员那么强烈的积极性。因此，政府工作人员的这些任务常常受到前四章中所述因素的影响。

经费与刺激因素

在每年9月30日的前几天，联邦政府就像一位灰姑娘，许多个人和组织纷纷向她求爱，急于获准使用或以合同的形式留存剩余财政资金，此时，这笔资金仍在每一个机构的控制之下。到9月30日午夜，政府的马车就变回了南瓜。在财政年度结束之际，每一个机构，除个别情况外，所有部门必须向财政部交还所有仍未用完的资金。

除某些半独立的国营公司外，像田纳西河流域管理局，任何机构都不能保留其盈余经费（即当年国会拨款与实际支出之差）。同样，在财政年度结束之前用完拨款的机构可以再向国会申请更多的资金（“增补拨款”），而不必被迫用任何现金储备填补赤字。因为这些财政规定，没有物质刺激促使各机构厉行节约：如果你不能保留你节省下来的钱，为什么还要精打细算呢？

政府的官僚在法律上也不被允许将多余经费挪为私用。如果一家私营公司的年收益比较好，管理人员和员工可能会拿到奖金。即使没有奖金，这些工作人员也可以在公司里购买公司股票，从公司增长的利润中获利（如果他们适时将股票卖出，还依然可以在公司利润下降时获利）。而一旦政府机构人员被发现做了此事，就会被以贪污的罪名受到指控。

我们理所当然地认为，官僚不得利用其公职谋利。当官僚靠这种手段牟利被揭露出来并受到审判时，我们会点头表示赞同。但是，我们为什么会持这种看法呢？与之截然不同的一种观点曾一度盛行。在17世纪时，法国上校的委任书是先从国王那儿买来，再用国王的钱来管理自己的军团，之后再把利润装入私囊。欧洲曾经有一个时期，收税官保留其所收税款的一部分作为酬劳。在美国，一些监狱长曾一度靠监狱的拨款来管理监狱。这笔钱的数额取决于监狱长所管辖犯人的数量，监狱长可以将这笔钱与养活这些犯人所需费用之间的差额据为己有。然而，如今这种行为会引发刑事诉讼。为什么呢？这中间发生了什么变化？

主要是作为公民的我们已经不是之前的我们了。我们是启蒙运动的产物：我们认为国家不应该是君主的私有财产；法律的目的应该是使社会更加理性化（如果可能的话）并使人类臻于完美；公共服务应该是中立的、无私的。我们担心，如果按照先前的方法付给监狱长报酬的话，会强烈地刺激他让犯人挨饿，从而把自己的收入增到最大限度；贪婪的上校统领的军团可能会导致装备短缺；如果收税官拥有留存报酬的权利可能导致勒索纳税者不该缴纳的税金。这些变化反映了我们要消除道德障碍——诱发人们犯错的刺激因素——的愿望。但为什么这一愿望不包括制定更严密的补偿办法呢？通过这些补偿办法，去奖励完成政府目标的管理者，并允许高效率的机构把未用完的预算经费留到次年使用。

这个问题的部分原因是显而易见的。通常我们无法确定一位管理人员或一个机构是否已达到了预期目标，因为这些目标要么模糊不清或变化无常，要么是他们的成绩无法察觉，或两者兼而有之。如果薪水的发放取决于其令人信服地表明完成本部门目标的能力，那么国务院下属部门的领导人员将不得不靠领取救济过日子。

但许多政府机构有着相当明确的目标，通向目标的工作进展也可进行测量。社会保障总署、邮政总局和总务管理局便是这样的机构。那么为什么工作成效没有作为决定收入的主要依据呢？为什么不让各机构保留剩余的经费呢？

我不敢完全确定这些问题的缘由，部分原因在于广为接受的文化规范，即不能从公职中谋利。谈到这种文化规范，倒是在其他国家的文化（包括美国早期的文化）中，我们会看到许多这样的例子：在很大程度上，付给官僚的工资来自他们从公众那里获取的费用或他们保留下来的机构的剩余经费。马克斯·韦伯在关于封建统治——或叫王侯统治——时期的公共行政的历史著作中描述过许多这样的例子。

但是，在某种程度上，原因是我们知道即使目标明确，即使部门业绩容易观察到，也只能通过政治性（因此而隐藏冲突的）标准进行评判；如果福利部每次在收到救济申请24小时内就能把救济支票送到的话，史密斯参议员可能会感到满意，但琼斯参议员则会对此不悦。因为几乎可以肯定地说，快速投递意味着放松有关合格标准的条件，致使很多不符合条件的申请人也会拿到救济金。没有一种客观标准可以用来评价福利部工作速度与准确性两方面的得失。因此，我们不愿让福利部的工作人员为达到快速或准确的目标而获取大笔奖金。

评价一个组织工作成绩的最接近非政治化的和非随意性的标准，要看净收入能力。对企业、私立大学和大部分医院的评价都采取这种方法。但不能用这种市场测试的方法来评价政府机构，因为要么有些政府机构（如监狱或国内收入署）提供的是没有人愿意享受的服务，要么垄断性地提供人人需要的服务（如福利部和机动车辆注册处）。无论提供哪一种服务，都不能根据服务对象的数量来评价政府工作部门的业绩。既然没有外在的、非政治性的评价方法，就无法允许机构保留不属于该机构控制的那部分经费。

如果各机构或其管理人员都不能将剩余经费挪为己用，那么就很少有机构会尽力节省开支以获得盈余；相反，你会发现它们花钱如流水。在其拨款及有关法律允许的范围内，它们确实如此，尤其是实行拨款和合同承包的机构每年9月都会拼命花钱。作为许多经济学家的代表，威廉姆·尼斯坎南（William Niskanen）已将这种意见归纳成一条关于官僚行为的理论。他认为，各部门希望能拿到最大的拨款额，它们并不希望花费超出其所必须支付的款项。尽管立法机关并不愿意多拨款，但它们也不知道生产部门一笔实际支出是多少（如每多投递一封信、多投放一枚炸弹或多阻止一次犯罪行为所需的金额）。结果，每个机构都会得到一笔远远超过其“需要”额度的拨款——也就是说，有很多款项是立法机构在不知实际情况的条件下拨付的。因此，官僚政府就意味着花钱多的政府。

我们会在第十三章中更详细地探讨上述观点。现在只要注意到有很多和尼斯坎南的预言不一致的例子就可以了。马萨诸塞州的机动车辆注册处没有大量的办公室或众多的职员，也没有昂贵的计算机，甚至与一家规模不大的保险公司相比，它的设备也是简陋的。社会保障总署设在一座大办公楼里，但内部设备很简陋，办公室面积很小。几乎所有州的监狱都是拥挤不堪的。在波士顿，警察局的总部大楼始建于1925年并一直使用；而在此期间，很多供企业办公的奢华新楼在这座大楼的四周拔地而起。在五角大楼里，将军们坐的办公室连小银行的出纳领班都会认为小得能让人患上幽闭恐惧症。我在公立大学和私立大学都任教过，在我的心目中，毫无疑问，私立大学能为教师提供更好的办公室以及舒适的环境。

你可能会感到不解：如果官僚们不能拿到什么好处，为什么尼斯坎南认为他们会如此希望把预算增加到最大限度呢？正如我们所见，他们不能把盈余挪为己用，他们的薪水也不会随着预算额的增加而提高（薪水的标准由立法机关确定，与用人机构无关）；如今，他们更不敢奢望搬进铺有厚地毯、能够眺望市区美景的大办公室。至于官僚们到底在哪方面获得了最大收益，这个问题将留到下一章探讨；我们现在看到，他们的工作所面临的政治环境决定了他们无法把对机构的管理转变为在物质上的获利。

政府机构的批评者们喜欢把政府机构称作“臃肿的官僚机构”，而支持者则说它们“资金不足”。但实际情况远更复杂。立法者用不同的标准去判断政府计划项目与政府部门。像社会保障这样的项目，有许多选民可从中受益，所以选民们向立法者施加压力以求增加投入。如果很多地区都有大量这样的选民，那么很多立法人员就会感觉到这些压力。任何希望削减福利的团体一般也不会对选民的诉求进行反对。相比之下，官僚们可能是也可能不是选区的选民。如果他们人数少或仅仅集中在一个立法地区，那么他们就不能形成足够的政治影响力来达到增加机构人数或提高待遇的愿望。举例来说，社会保障的费用自1935年该项目开始以来一直稳步增长，但社会保障机构的人员数量、办公室和工资却没有相应地增加。

如果官僚们人数众多且形成组织，而且遍布许多选区（如原邮政部的邮递员或纽约市的环卫人员），他们也许会有足够的影响力确保其津贴比工作量增加得快些。但是，即使是人数众多且形成组织，官僚们的诉求也处于一种战略劣势，即立法人员发现限制官僚们的投入比控制其产出要容易得多。其中的原因，部分是概念性的，部分是政治性的。就概念性而言，一栋办公大楼或一份工资报表都是有形的资金投入，是大家都能看在眼里的；而“良好的健康状况”或一份“像样的退休金”或一个“有知识的孩子”则是一些模糊的概念。就政治性而言，立法人员或多或少都面临双重压力，既要增加福利，又要兼顾低税率。面对概念上的模棱两可与政治现实，立法人员把两者巧妙地结合在一起，并形成合理的行动方针：一方面，通过炫耀性地控制办公楼、工资的增加以及管理经费的预算来讨好纳税人；另一方面，大声疾呼增加医疗、退休或教育的资金投入来迎合受益者。（想一想学校老师面临过的困境：如果不发生教师罢工，即使教育经费得到增长，学校教师的工资依然不会增加。）于是就出现这样的结果：在拥挤的办公室里使用过时设备且由薪水不丰的官僚们来管理国家投入巨大的项目。

政府机构领导人员不能把盈余作为个人获利，这便改变了政府机构工作中的激励模式。超出限度的额外努力并不能换来额外的收入。（在美国，国会有时已经批准为高层官僚加薪了，可随后又对他们的实际工资封顶，所以他们的工资提高只是一纸空文。这么做的目的是确保行政官员挣的钱不会超过国会议员，国会议员又担心提高自己的薪水而造成仕途上的损失。结果，高层官僚与其下面几级的官员相比工资差不了多少。）如果说政治因素阻碍了金钱的激励作用，那么其他非金钱的激励方式就变得越来越重要了。我们在第一部分中已经看到了其他激励方式——专业声誉、个人理念、利益集团的需求以及环境要求。

大部分政府机构的官僚行为不能与金钱利益沾边，但这并不能说在这一点上公共与私人管理部门是完全不同的。也有许多私立机构不能把盈余挪为己用。私立学校的办学目的通常并不是赢利，大多数这样的学校甚至根本无法盈利，相反，这些学校的经费支出还要靠朋友及校友的捐款。无论如何，有一点是显而易见的，即私立学校（无论是不是教会学校）在教育孩子方面通常比公立学校成绩好。再者，正如政治学者约翰·查布（John Chubb）和特里·莫指出的那样，这些私立机构雇用的管理人员越少，成绩反而越突出。还有一些因素也在起作用，其中之一便是一个机构必须具备获得并使用劳动力和资本的自由。

获取和利用生产要素

工商企业通过拿到利润、借款或出售公司所有权股票的方式获得资本；政府机构（有一些例外）则通过说服立法机关拨款的方式获得资金。企业有相当的自由（尽管不是完全的自由）雇用、提升、降职和解雇工作人员；而对联邦政府机构来说，国会决定其工作人员的人数以及薪水多少，人事管理局制定其挑选及分配人员时必须遵循的规定，行政管理和预算局决定其能够雇用各级工作人员的数量，功绩制保护委员会（Merit Systems Protection Board，MSPB）决定其实行降级或解雇人员时应遵循的程序，法庭判决其是否忠实地执行了国会、人事管理局、行政管理和预算局及功绩制保护委员会的规定。企业则按照内部规定的程序（包括这项规定：如果有一位卖主出价高但似乎更为可靠，公司就可以不必购买最低价投标人的货物）购买货物和服务，或跳过招标程序直接谈判；而政府机构购买大批货物时必须非常正式地做招标广告，接受最低价，并与卖主保持一定距离。当企业与承包商建立了良好的工作关系时，它往往与该承包商持续合作，不再寻找新的承包商；而当政府机构与一家承包商建立融洽的关系时，如果在一项新工程尚未招标的情况下，它通常不能再次与该承包商合作。企业会关闭或合并不再节约的某些部门或工厂；而当政府机构打算关闭某个派驻机构或军事基地时，通常必须得到立法机关的批准（即使不必得到正式批准，非正式请示也是必要的）。企业制定年度预算时，可自行决定每一项开支的额度（除法定要付给政府的税金及付给银行和股东的利息外）；而政府机构制定预算时，立法机关会审定其具体的开支项目。

公众和公司都非常熟悉政府内部或与政府一起办事的复杂程序。雇用人员、购买货物、订立合同和安排预算方面的复杂性通常被认为是“官僚机构对官样文章的偏爱”导致的结果。但是，如果官员们自行决定的话，这种复杂性的规定（如果还有的话）就不会有这么多，因为不仅官员们的服务对象不喜欢这些规定，就连官员们自己也不喜欢。这些规定是被外部机构，尤其是立法机构，强加到这些机构身上的。它们不是官僚规定，而是政治规定。从原则上讲，立法机构可以允许社会保障总署、国防部或纽约市公立学校系统采用与IBM公司、通用电气公司或哈佛大学相同的规定来运作，但实际上它们不能这么做。原因在于政治方面，更为准确地说，在于民主政治。

史蒂文·凯尔曼曾比较政府机构和私营公司购买计算机的过程，清楚地说明了其中的不同之处。政府机构官员对他们所购买的计算机和辅助设备的质量的满意程度远比不上私营公司对自己所购计算机和辅助设备那样。原因在于私营公司可以像每一住户购买洗碗机或汽车那样自由选择——调研一下之前从这些卖家手里买过产品的买家感受如何，然后结合自己的判断去购买一件新产品。与许多人想象的恰恰相反，购买计算机的大多数公司并不是把具体的规格写成明文，然后再去招标，最后与达到规格要求、出价最低的投标者签约。这些公司与同它们（或与它们一样的其他公司）打过交道的计算机厂家会谈。通过这些会谈，它们结合自己的需求来判断可能要与之做生意的人的品质和可靠性。当最终购买时，它们只向一个公司招标，然后再根据双方共同确定的（有时是泛泛的）原则条件达成协议。

没有一位政府采购员能够像上面那样进行交易，否则会被（未获胜的投标者及其国会盟友）指控勾结、偏袒卖主并吃回扣。相反，政府机构必须要求进行秘密招标，或要求对内容详细（非常详细）的“建议”征求书做出书面答复。不允许政府机构考虑合作对象过去的业绩和无形的质量管理。因此，政府机构不得不放弃利用一个人可能拥有的最重要信息——由本人亲自了解的情况和基于过往经验形成的判断。政府机构因此常常会从不可靠的供货厂商那里买来不好用的计算机。不过，我们马上就会看到，国会——无论它自己怎么对外宣称——重视“公正”超过重视效果。

产生作用的制约因素：邮政总局的状况

从合众国建立到1971年，邮政部一直是一个内阁机构，完全隶属于总统和国会，并以这种身份获得年度拨款作为运营资金。其人员由总统任命并须通过公务员考试进行录用，关于各邮局适当位置的政治决策决定了其机构的分布。听证会之后由国会确定各种邮件的邮资额，这个听证会由邮寄量很大且有组织的利益集团（如直递邮件广告商和杂志出版商）主导。邮资额还受到这样一种意识的影响：提高公众个人（大多数人参加投票）邮寄的一类邮件的邮资会产生不良的政治效果。国会通过压低邮资（尽管永远不会低到让相互竞争的利益集团消停下来的地步）对这些压力做出反应，并从国家税收中抽出大笔经费来补偿邮政部所收邮资与支出费用之间的差额（从政治操作来讲，相较于一下子让消费者掏钱来承担高额邮费，国会容易掩盖不需要马上导致税费增加的大额拨款）。邮政部工作人员工资的确定则要考虑代表这些工作人员的工会的政治力量：国会很少会忘记每一个议员选区里面都有数以千计的参加工会的邮递员。

1971年，邮政部改组为美国邮政总局，成为一个半自治的国营公司。由11人组成的董事会领导，其中9人由总统任命，参议院批准；然后这9人任命一位局长和一位副局长。邮政总局的收入全部来自其收取的邮费和借贷的资金，而不再来自国会的拨款（尽管在过渡时期仍有补贴）。各种邮件的邮资不再由国会确定，而要在立法机关规定的标准（邮政总局必须收支平衡，它所处理的每一类邮件必须按照比例负担该局的部分支出）和一个独立的顾问机构（邮资委员会，其对邮寄价格提出建议）的指导下，最后由邮政总局来确定。在理论上，它不再为补贴某一类邮件（比如说二类邮件，即书籍和杂志）的邮资而提高另一类邮件（比如说一类邮件，即信件）的邮资。邮政总局有自己的一套人事体系，与联邦政府的其他人事体系分离。它可同自己的工会直接谈判。

摆脱了部分制约以后，邮政总局就可以做一些事情了（如果还能够做点什么的话），这些事情在过去必须克服极大的困难方能做成。约翰·蒂尔尼对这些变化做过如下描述：当邮政总局还是一个普通政府部门时，被关闭的邮局为数不多，因为如果想关闭地方的一家小邮局，需要经过与来自受影响地区的国会议员的一番苦战。改组之后，被关闭邮局的数目有所增加：1976～1979年，邮政总局平均每年关闭约24家邮局；1983～1986年，每年关闭200多家邮局。该局研究制定了一套把成本费用分配到各类邮件中去（以便由各类用户分担邮资）的方案。联邦最高法院不顾利益集团的反对确认此方案生效。原来的邮政部为了减少开支曾试图取消送件上门的做法，并提出替代办法，即把邮件（起码在新建的郊区居民区）送到人行道边或“组合信箱”。对此，国会受到了强大压力，这迫使邮政部放弃了这一替代办法。到了1978年，尽管国会仍有抱怨，但邮政总局已经有了充分的自主权来实践这一想法。由于能够发行债券筹集资金，邮政总局逐步建立了邮件自动分拣系统。现在它拥有数以千计的高级光学扫描器和条形码阅读器。与以前相比，这大大提高了邮政工人分拣邮件的效率。时至1986年，光学字符阅读器一天能处理9000万份邮件。尽管政界反对，邮政总局最终还是在逐步推广9位数邮政编码的使用。

简而言之，获得较大自主权增加了邮政总局获取、分配及管理种种生产要素的能力。更广泛地说，邮政总局的整个风格都改变了，开始采用具有公司风格的管理方法，出版内容详尽的“任务说明书”，发布言辞考究的年度报告，建立更为严密的组织结构，并尽量下放一些决策权给地方管理人员。

尽管国会放松了控制，但它并没有放手不管。在许多关键问题上，“半自治”就意味着根本没有自治可言。任何时候，国会都可以通过修正《邮政改组法》来限制该局的行动自由。甚至国会可以通过开听证会修正法案的方式来震慑邮政总局，而这样一种威胁往往就足以改变该局的计划。9位数邮政编码制度最终是被正式通过了，但其具体实施则被国会推迟了两年多时间，阻碍了邮政总局让工商界自愿服从新规的尝试。

1977年，为了节省4亿美元开支从而避免增加邮资，邮政总局宣布计划取消周六的邮递服务。邮政总局提供了公众舆论数据，表明大多数人宁愿没有周六邮递服务也不愿提高邮寄价格。但这无济于事。众议院以压倒多数票通过了一项反对这种变革的决议，邮政总局只好让步。工会似乎担心取消周六邮递服务会导致邮政工人失业。

与此相似的是，1975～1976年，邮政总局试图关闭大量乡村邮局，此举也得到了总审计局的支持。总审计局进行的一项调查表明，如果关闭12000家这样的邮局，每年可以节省1亿美元，而且邮局的服务不会受到明显的影响（许多类似小邮局的服务对象只有十来户人家，而距离这些邮局几英里处还有其他邮局能提供同样的服务，且更划算）。可那些乡村邮局的局长对此有着截然不同的看法，而且他们得到了国会的支持。参议院、众议院宣布“乡村邮局一直是美国特有的一种公共机构”，“服务”比“利润”更为重要，并共同修订了《邮政改组法》来中止关闭这些邮局并永远禁止这样做。正像约翰·蒂尔尼特别提到的，就在邮政总局胆战心惊地关闭了其拥有的30521家邮局中的72家的同一年，大西洋-太平洋茶叶公司关闭了它拥有的1634家店中的174家，并且“事情就是如此，没什么可说的”。邮政总局即使作为一个“半自治的国营公司”，依然受到了强有力的控制；相比而言，作为一个完全自治的私营公司，大西洋-太平洋公司则不受任何制约。

我并不是说邮政总局想要进行的所有变革都是合情合理的，也不是说该机构的管理中不应有丝毫的政治痕迹。（关于私营组织提供公共服务应该达到何种程度，我们将在下一章中讨论。）相反，我认为不能简单地凭它们是官僚机构这个事实来解释政府机构的行为；重要的事实在于它们是政府官僚机构。我也不是想说明政府（或是更广义上的政治）不好，而只是说它对选民的需求不可避免地（在某种程度上是合乎情理的）十分敏感。

我这里想阐明的是，对生产要素的政治性管理会使管理人员变得重视制约因素，而不重视任务。如果政治领袖们（总统和国会）相信管理人员能够观察到和评估一个机构的产出，如果获得预定的产出是这些领袖唯一关心的事情，那么他们会给一个机构一笔预算和一个目标，并由其自由使用其资源来达到那个目标。例如，如果国会当初满足于让原来的邮政部以尽可能最低的成本在三日之内投递完所有的一类邮件，那么它就会让邮政部按自己的想法建立投递系统，确定邮资的高低、邮局的位置并按自己的意愿雇用人员，当然前提是它能在三日之内把信送到，同时邮资又不会高得使邮局客户放弃邮局的服务而选择私营公司提供的投递服务，然后就可以根据目标实现过程中的工作质量来评价管理人员。

当然，国会的目标并非一个，它想讨好许多邮寄各类邮件的客户，满足选民拥有许多家小邮局而不只是拥有几家大邮局的愿望，妥善处理工会对增加工资的要求，并答复公众针对邮递服务的批评。国会不能把这些目标按重要性做好排序，也就是说它无法判定为了更好地实现哪一个目标（比如使乡村邮局开门营业）而牺牲另一个目标（比如保持低邮资）。国会不能做出决定并不是因为其能力水平如何；相反，这是国会作为一个代表机构的必然结果。因为不同的国会议员对不同的选区会做出不同的反应。

不论是国会还是邮政总局都从未支持过某种明显地让顾客自己选择邮政服务的办法，即允许私营公司与邮政总局竞争第一类邮件业务。一个多世纪以来，邮政部一直合法垄断着第一类邮件投递业务。“在任何邮递线路以外，建立路线固定或时间固定的私人信件、包裹快递系统”都是犯罪行为。邮政机构领导人的理由是，私营竞争者会抢走最赚钱的业务（如在大城市投递商业信函或汇票），而把最没有利润的业务（如将堪萨斯州尤多拉市安妮阿姨的圣诞贺卡送到马萨诸塞州韦克菲尔德的马特叔叔手中）留给政府机构。后来，邮局开始面临来自私营包裹和信函快递公司的竞争，这些公司投递邮件不设定固定线路或固定时间（意在避免违反私营快递法规）。同时，邮局也开始面临电子邮件和汇款行业的竞争。但那时候，邮政部已经变为邮政总局，这不仅给了它更多自由，也获得了它迎接上述竞争的原动力。

把重点放在投入上，政治领袖们认为这不仅在概念上易为人接受，而且在政治上也很有必要。国防采购项目最能说明这一点。国防部通过国防后勤局每年采购食品、燃料、服装和备件，价值达150亿美元（1984年），管理一套拥有200多万个项目的供给系统，同时还管理着1860多亿美元的政府合同。国会和总统已反复表明希望这一系统高效率地运行，尽量利用市场上现成商品（而不是价格更昂贵的“定制产品”）。可是新闻界仍然经常登出丑闻报道，包括花435美元买一把锤子和700美元买一个马桶垫圈。尽管有一些报道言过其实，但毫无疑问，浪费和不称职现象确有发生。国会于是展开调查，总统委员会受命解决此类问题，其最终提出了解决办法，包括要求实行更严格的规定，雇用更多的审计人员，以及进行更详细的汇报。

关于丑闻及高价锤子的报道引人注目，但更为常见的是各类选民不断要求对采购程序施加影响。有时申请要求采取特别照顾，比如把合同优先给予政治上受宠的公司。但是，为确保“公平”的合同而对采购程序做的法律上的限制，意义同样重要而且更为深刻。也就是说，让所有公司平等参加投标，同时给予政治上更为重要的公司以特殊的机会。比如，《联邦采购条例》第五十二款中就有几十条规定要求特别照顾小型企业（尤其是“处境较差”的小型企业）、妇女开办的小型企业、残疾人或伤残军人及越战老兵开办的企业或位于“劳动力过剩”地区的供应厂商。另外，根据《购买美国货法》，用于公共事业的产品只能采购美国制造的，除非政府证明美国产品价格“不合理”或发现在美国没有足够数量的现货或质量不合要求。

在采购程序中，“公平”这一目标几乎成为每一个阶段的基础，这并不是因为美国政府要全心全意地投入一种抽象的社会公益中，而是因为一旦某一采购决定受到质询，如果能够表明这个决定是按照客观标准“公平”地做出的，那么就很容易证明这项决定是正确的。此类标准在长达6000多页的《联邦采购条例》中得到了详细表述，其主要规定包括：所有潜在的供应厂商必须有参加平等投标的机会；机构所做出的采购决定必须以书面形式表明存在客观的合理性；在秘密投标的基础上授予的合同必须给予索价最低的承包人；如果未中标的投标人对不赞同的决定提出抗议，必须给予其抗议的机会。可是，为了与政府反复表明的要求相一致，即提高购买产品的质量及可靠性，这项法律的部分条款允许各机构在考虑价格的同时亦考虑其他因素。在没有进行秘密投标的情况下，当两家公司为得到一份合同而竞争时，政府机构需要考虑价格和“招标书提及的其他因素”（如可靠性、质量和过去的性能），同时必须将合同承包给投标“对美国最有利”的“可信赖的一方”。

只有当上了国防后勤局局长，方能理解这些规定对于行政机构的重要意义。有人认为你把合同给了一家不符合条件的公司或买了一些质量不合格的产品，因此你做出的决定受到了质疑。那么你该如何答复呢？说你根据自己的判断，认为这是与一家可靠的公司做的一笔合算的买卖？这就等于请你自己向一个怀有敌意的国会委员会解释清楚为什么你认为你的判断是合理的。一个最为保险的回答是：“我是按照规定办事的。”这些条款没有说明什么才是质量好（一个主观的问题），但明确描述了如何进行招标及授予合同——让大家都参与竞争（尤其是小公司和社会地位较低的公司）并以价格这一“客观”标准来确定承包商。即使供应厂商提供的产品质量合格，也许还会有人投诉说它靠这份合同获得了很大利润。作为国防后勤局局长，你可能会这样回答：“利润是他们的事，与我无关。”但这等于要你对另一个怀有敌意的委员会解释你为什么对“损害公家利益、大发横财”的公司不闻不问。你更为有力的辩词是，你审查了厂商的材料，并且让该厂商遵守了合同中规定的每一项详细的条款。

如果你忠实地执行了各项规定，而国会却揭露了一件花大钱办小事（如花了3000美元买一个咖啡壶）的情况并大肆渲染，那么你最为明智的反应就是，建议制定更多的规定，雇用更多的审计员，采取更严格的制约措施。这样，也许能防止人们再花3000美元买咖啡壶，也可能会增加采购程序的复杂性（这样就不会有多少好的厂商会为出售咖啡壶而投标），也可能会增加监控釆购程序所需费用，结果是，购买便宜的咖啡壶节省了一笔钱，但这笔钱花在了咖啡壶检查员上。或者以上三点兼而有之（见第十七章）。

由于需要公开向立法机关说明采购决定的合理性，明智的管理人员会按最有利于辩护的标准做出每一项决定。这在很大程度上就意味着不考虑是否达到了目标（比如买来的锤子好用吗？），而考虑是否符合有关选购锤子的更为客观、可量化且有形的规定。

对这种程序持批评态度的人时常指出，制约因素驱使的管理，可能是目标驱使管理的大敌。但是，对政治领袖来说，相比是否达到了目标，更容易察看是否服从了这些制约因素。因此要去找到一些改变局面的途径非常困难。所以你对下面所列的这些建议就不能太乐观（这些建议摘自一篇本应是有关国防后勤局采购管理的出色文章）：“吸引和留住能干的采购人员，这对于巧妙地区分各种产品必不可少。”且不说对政府而言很难招募、保留能干的工程师和经验丰富的合同管理人员（总审计局的一项调查表明，国防后勤局41%的管理人员从事这种工作不满3年），即便做到了也很难想象，那些能干且经验丰富的人员为什么要冒风险来做出“微妙的”（因此难以为之辩解的）判断而不以最实际的方式照章行事呢？

管理人员重视制约因素的程度，取决于该机构为达到既定目标而做出的努力是否容易看到并得到评价。你很可能会认为邮政总局或社会保障总署的管理人员比国务院的管理人员更关注机构的既定目标。但是，即使在目标明确的机构里（正如我们对邮政总局的分析理应已经说明的那样），针对生产要素分配的制约因素也难以避免。

管理人员通过观察其他管理人员来更好地审视自己。他们通过观察机构中如何对待忽视制约因素的人员来判断一个制约因素的重要性。不顺从者付出的代价越高，说明这种制约因素越重要。因此，管理人员（及普通工作人员）会认识到自身的弱点何在，并做出相应的反应。他们会反对任何可能冒犯某一重要制约因素的行为。这类制约因素越多，管理人员就越反对冒险。认识到自身的这些弱点是组织文化形成的另一种方式。

情景目标

一个机构的首要目标可能很明确也可能含糊不清，但它的首要性质通常是清晰的。“教育孩子”“防止犯罪”“维系与其他国家的关系”——这些目标尽管模棱两可，但说明了学校系统、警察力量及国务院存在的必要性。

不过，实现这些首要目标并不是一个机构应该做的全部工作，它还必须满足许多情景目标——除了设立该部门要实现的首要目标之外的其他目标。例如，一个警察局不仅要尽力防止犯罪、抓获罪犯，还必须保护被告的权利，保护机密文件，并为被缉拿嫌犯提供必要的医疗服务，这些附带的目标便构成了实现首要目标的情景目标。

情景目标的数量近几年来大大增加，重要性也开始大幅提高。1946年通过的《行政程序法》规定，大部分联邦机构必须遵守行政程序中的公平原则。在实施一项新规定或政策之前，这些机构必须采取书面形式进行通报（通常是在《联邦公报》上刊登一份“关于制订规章的通报”），同时需要征求相关当事人的意见。如果举行听证会，这些机构必须让相关当事人参加并提交证明材料。1981年，里根总统要求各个机构——提议待采纳的规定必须提交给行政管理和预算局所辖的信息与制订规章事务办公室。如果行政管理和预算局判定提交的规定所需投入大于收益，该局有权阻止这些规章的实施。

1966～1967年通过、1986年修订的《信息自由法》规定，除了有关军事、情报、贸易机密及那些一旦曝光就可能造成侵犯隐私权或危及执法调查的文件之外，公民有权查阅几乎所有政府案卷。有的时候这些例外也是可以打破的。例如，根据《信息自由法》的一项规定，联邦调查局在提供他人要求查阅的所有文件之前，必须涂掉那些含有受到保护的消息的文字或句子。但是，敏锐的读者往往能从上下文推断出被删除部分的内容。为进一步减少各个机构为了自身利益而利用《信息自由法》的可能性，法律规定各个机构必须证明它没有必要公开某一消息（而不要求公民证明它必须发布这则消息）。为确保政府保守所有公民之档案的秘密，例如社会保障、法律及人事档案，1974年通过的《隐私法》规定了详细的保护措施。1976年通过的《公开会议法》（又称《阳光政府法》）规定，除非讨论的问题涉及某些特定内容（如军事或商业秘密、秘密人事档案），否则“所有机构每次会议的任何内容都应公开并接受公众的监督”。1969年通过的《国家环境政策法》规定，所有联邦机构（及其他机构）在采取“任何涉及面较大、会对人类生存环境之状况产生重大影响的联邦行动”之前，必须做好其他准备，并准备一份关于环境影响的声明，说明其行为将会带来的环境后果。

20世纪70年代，如果有团体希望介入联邦机构政策制定过程的话，联邦机构按规定必须支付部分或全部费用。例如，有团体曾提出应限制电视台在星期六早晨儿童卡通片中插播的广告数量和种类，希望联邦贸易委员会同意。这些团体不仅有权介入联邦贸易委员会相关工作，且联邦贸易委员会还得承担介入所需费用。这种介入项目在20世纪80年代被大幅缩减。

还有其他许多情景目标并未以法律的形式出现，但这些情景目标由负责审批预算的国会委员会确定并强加，委员会审批机构预算时的标准是该机构的目标在委员会眼中是否重要。例如，公园管理局的拨款申请得到批准的一个附加条件就是，必须整修一些主要国会议员十分喜爱的国立公园（而这些公园在公园管理局眼中并不那么重要）。尽管这种附加条件是完全非正式的，但依然具有很强的约束力。

一位欧洲评论家可能会对此迷惑不解。正如史蒂文·凯尔曼所观察到的：“没有几个国家像美国那样在管理程序中有如此的透明度。”在欧洲，国家间政府的磋商，往往是非正式的，而且是在幕后进行。外国政府机构需要完成的情景目标也比相应的美国机构少很多。美国公民可以查阅许多的政府案卷而政府几乎不能查阅公民的案卷，任何一位欧洲人都会对此感到惊讶。在欧洲，情况通常相反（产生这些差异的原因将在第十三章和第十六章探讨）。

情景目标的形成，有两个主要的且某种程度上不同的动机。第一种是确保公平程序（如“事先通知”“举行听证会”“鼓励介入”“考虑证明材料”“公开档案”和“允许被捕嫌犯与律师交谈”）。第二种是关照某些群体利益（如“购买美国产品”“照顾妇女经营的小本生意”）。第一种动机会被描绘为试图建造一个平衡的赛场，第二种动机会被描绘为试图使赛场有所倾斜。

制约因素和情景目标的作用

大量情景目标和政治制约因素的存在已对公共机构的管理产生了多种影响。第一，由于受到强烈刺激因素的驱使，管理人员担心制约因素胜过组织任务，也就是说，担心过程胜于结果。结果往往难以预测、延缓发生并且富有争议，而过程则是广为人知、同步发生并且由法律或规章明确规定。同时，对管理人员是否达到目标进行问责很困难，但对他们是否遵守规章制度进行问责则很容易。即便一个部门的首要目标清楚明了，实现过程清晰可见，管理人员也不会仅仅满足于以最少的投入来实现该部门的首要目标；他们还必须考虑完成该部门的情景目标，因为这些情景目标由权威势力或能够接近重要权力中心——法院和国会委员会——的个人和团体守护。陆军工程兵团能精确地描述应该如何建造一座堤坝，并证明这座堤坝确实是按照所描述的方法建造的，但如果没有广泛征求公众意见又没能密切关注情景问题，事情就糟糕了。

第二，制约因素的大量增加强化了潜在介入者在该机构中的权力。每一种制约因素或每一个情景目标都是这个部门外部支持者所提要求的书面确认。因此，这个机构没有明显的疆界，具有庞杂的“成员”——所有那些与维持一种或多种制约因素有关系的人。在美国，法院虽拥有极大的权力，但公众也很容易接近它们，所以制约因素的增多加强了法院对行政程序的控制权。假如一个机构受到一条程序规定（如召开听证会的义务）的约束，在这一规定的影响之下，人们就可以通过起诉来强制实施这条程序规定。这些规定已经授予人们有关权利，法院就是确保这些权利的实现。如果某一方的利益（比如要求防止大气污染的势力）获得了特殊的法定地位，那么该方就可以通过向法院起诉的方式来实现自身特殊的法定地位。1963～1983年，美国上诉法院审理因联邦行政机构的规定引起的上诉案的数量几乎增加了两倍。

第三，在许多政府机构的管理中，公平重于效率。基于前两点，我们可得出这样的结论：如果管理人员必须遵循规定的程序，如果法院也保证这些程序的实施，那么人们就会说那些程序的规定是为公平或合理地对待机构人员或客户的基本条件，这样的规定也就被人们捍卫了。公平问题似乎总比效率问题容易判断：我们无法轻易地说学生们是否受到了教育、街上是否安全或者某些疾病得到预防，但我们可以很容易说学生们是否拿到了同样的教科书、警察是否得同等对待每位公民以及每位病人是否接种了同样的疫苗。

收容少年犯的政府机构和私营机构存在不同，我们也可从中看到让公平问题左右行政决定的一些后果。戴维·斯特里特（David Street）、罗伯特·温特（Robert Vinter）和查尔斯·佩罗（Charles Perrow）从两种类型的收容所中各挑出了三家进行研究，并发现政府收容所管理犯人比私营收容所遇到的麻烦多得多。原因在于政府收容所必须接收法院委托收容的犯人，而私营收容所则可以自由选择接收犯人的类型。（它们运用这种权利拒绝接收“难以对付的”人：有的拒收性犯罪者，有的则拒收暴力型罪犯。）因接收的犯人不同所产生的影响体现在收容所管理的方方面面。假设管教的是人员构成复杂并且有危险性的犯人，政府收容所会强调监禁和纪律，并把处理权交给负责管理的工作人员。假设管教的是人员构成单一并且较听话的犯人，私营收容所会强调教化和改造，并把处理权交给负责矫正的工作人员。（这项调查没有提及或强调改造是否真正起了作用；根据对其他项目的调查判断，这不大可能。）

第四，如同限制资源使用的因素的存在，情景目标的存在也往往会使管理人员更不愿意冒险。警察局的官员丢了工作或得到晋级很少是因为犯罪率上升或犯罪率下降；但是，如果有人确凿地证明警察局人员曾辱骂公民、殴打罪犯或没有接报警电话，那么他们多半会丢了饭碗。学校管理人员失去工作或获得晋升也很少是因为学生的阅读课分数下降或上升；但如果学生受了体罚，选了有争议的教材，或家长受到了无礼对待，那么他们就会失去工作，前途受到影响，等等。在这样的情况下，警察局局长花费大量时间竭力确保手下警察照章办事，以及学校校长花费大量时间培养与家长之间的友好关系，就不足为怪了。

第五，每一个机构都制定了一些标准作业程序（SOPs），这就减少了违背重要情景目标或制约因素的概率。所有规模庞大的官僚机构都有一些标准作业程序；政府官僚机构的标准作业程序更多，因为除了由规模和复杂性引发的管理问题外，它们还必须应对在外部支持者中形成的政治制约因素。在后面几章中我们将看到，规章增加到一定程度，如果每一个行为都必须符合所有规定的话，那么就很可能什么事也干不了。尽管如此，规章还继续存在着，一方面是对支持者利益的书面保证，另一方面也是惩处那些令其失望的工作人员的工具。

第六，如果承担的任务相同，政府机构会比私营机构拥有更多的管理人员，要求更多的管理人员去监督并确保更多的制约因素得以实施。马克·A.埃默特（Mark A.Emmert）和迈克尔·M.克劳（Michael M.Crow）比较了41家政府的与46家私营的“研发”实验室。政府实验室和私营实验室的规模和建立时间差不多，但相比私营实验室，政府实验室中管理人员与工作人员的比例要高得多（几乎达两倍）。在很大程度上，政府机构比商业机构更“官僚化”，因为我们——人民和我们的政治代理人——坚持要求它们这样做。

最后，如果必须实现的情景目标和应付的制约因素越多，机构的自由行动权就会更多地集中到最高领导层。在大部分组织中，一线的工作人员比上级管理人员更能对工作中出现的问题做出判断。即使上级管理人员对具体问题有所了解，也只是通过简要且延迟到来的报告才略知一二。当要完成只有一个并且明确的目标时，让一线的工作人员掌握自由权就容易得多。目标越多、越复杂，让工作人员拥有权威产生的风险也就越大。因为尽管政府机构常常承认权力下放的原则，但它们更多奉行的是中央集权的原则。如果管理人员会因一位工作人员的所作所为受到责备，那么他就会设法为后者做出决定。邮政总局的历史就证明了这一点：当初归口邮政部管理时，权力高度集中；等到半自治性的美国邮政总局接手管理之后，制约因素的减少使它朝着分权管理的方向发展。可是，有一些政府机构在执行任务时，其管理权无法集中——如警察局或公立学校。在这样的官僚机构里，工作人员行使决定权的必要性与一旦出错管理人员将会受到责备的必然性之间就存在矛盾，这是工作人员和管理人员互相猜疑的一个主要原因。

公共管理与私营管理

已故的华莱士·塞尔（Wallace Sayre）教授曾说，公共管理与私营管理在一切无关重要的方面都是相似的。这种观点已受到很多人强烈的质疑，他们认为困扰政府部门的任何问题也同样令私营组织头疼。约翰·肯尼思·加尔布雷思（John Kenneth Galbraith）在他的著作《新工业国》里把这种观点做了最清晰的阐述。加尔布雷思认为，和公共机构一样，私营大公司也由“技术专家”主导，这些“技术专家”则受其官僚逻辑而非市场引导的驱使。这些公司可以控制需求（通过出色的广告）和设定价格（通过垄断一个行业），从而摆脱市场对自身的影响。这些公司的技术人员的报酬是薪水，而非利润；这些技术人员的目标是确认和维护其管理自治权。这样，公司变成了一个自主的权力中心，而不再是一家受市场驱使的企业了。这样看来，公司不是一个参与竞争的资本机构，似乎更像一个政府机构了。

加尔布雷思教授的书于1976年出版，那时美国企业正经历前所未有的辉煌。书中华丽的辞藻似乎展现了一种永恒的真理。但是，随着时间的推移，这些有说服力的措辞变成了一纸空文。十年之中，通用汽车公司便面临着令人痛心的现实，就像加尔布雷思所说的那样：“该公司因确信消费者相信没有任何个人买家能通过拒买方式迫使其进行变革，所以不需要为汽车定价……”但来自丰田、尼桑和本田的竞争赋予了个人买主极大的权力；再加上经济衰退，通用汽车公司不得不像其他所有的汽车制造厂家一样，开始采用部分退款优惠、低息贷款以及降低售价等手段。尽管美国公司做的广告仍“具有诱惑力”，但原来在市场上的地位已经消失殆尽。尽管这些公司仍“垄断”着这个行业，但它们只能眼看着利润所剩无几。

加尔布雷思所做的分析不仅未能预测到未来，而且还有更为严重的缺陷。它使许多读者得出了错误的结论：认为“所有的官僚机构都差不多”，都雇用带薪职员，深受各种繁文缛节和官样文章的束缚，竭力确保其自治权。大公司的官僚化程度当然比小企业更重一些，但在变成官僚机构的过程中，大公司还未成为政府机构的近亲。区分公共与私营组织的标准，不在于其规模，也不在于“设计”（即控制）所处环境的愿望，而在于获得并使用资金和劳动力所必须遵守的规定。通用汽车公司通过卖股票、发行债券和留存利润获取资本，而国防部则通过国会年度拨款获取资金。在遵守政府某些规定的情况下，通用汽车公司可自行决定开办和关闭工厂，而国防部则需在国会的密切监督下建立和关闭军事基地。通用汽车公司可自定管理人员的薪水标准，根据公司利润发放奖金，而国防部支付管理人员薪水的标准则由国会确定，奖金（如果有的话）与其任务的完成情况毫无关系。通用汽车公司工人的数量由其生产水平决定，而国防部工作人员的数量则根据法律和文官条例确定。

如果回头看看机动车辆注册处和麦当劳快餐店情况的对比，上面这一切意味着什么就一目了然了。假设你刚刚被任命为沃特敦注册处的负责人，你想达到麦当劳快餐店的服务水平，想改进服务质量，更好的服务可能意味着更多的花费（用于雇用办事员、购买设备和修建大楼）。那么，你的政治领袖们凭什么要给你那笔钱呢？如果这要求提高税金或由另一机构提供的话，那么其就意味着以一笔很大的开销为代价；况且拿出这些费用后，何时能够拿到利润做补偿也没有把握。如果排队的队伍短了，顾客们就会高兴，但立法人员则一无所获；人们的怨言可能会减少，但怨言只是偶发，不会对任何一位立法人员产生任何影响。恰恰相反，麦当劳快餐店不长的排队和快速的服务意味着每小时能服务更多顾客，因此每小时能赚到更多利润。麦当劳快餐店的经理可以估算出他用于改进服务质量的每一美元为其带来的边际利润；而机动车辆注册处的负责人无论花多少钱都不会产生任何有形的利润，因此，他们难以证明这笔支出的必要性。

如果机动车辆注册处要改进服务质量的话，可以采用手脚麻利、正能量十足的人，淘汰动作慢且脾气大的工作人员。可是作为政府机构管理者，你既不能随意雇用也不能随意解雇工作人员。你不能羡慕麦当劳快餐店的经理，因为他们为了雇用称职的工作人员，常常不预先通知就解雇不称职的工作人员。或者，你可能希望设立大量的培训项目（或许创办一所能与麦当劳“汉堡包大学”媲美的注册事务大学），向工作人员传递服务业的文化。但是，除非注册处规模大到立法机关不注意也不在意为此目标的花费——实际上它并没有那么大的规模——否则让别人相信这笔开支并不是浪费就十分困难。

假如你的目标是为了让注册处的顾客高兴，那么你就会从中获得乐趣；一位顾客找到你，并感谢你所做的一切，这时你可以陶醉于这值得自豪的瞬间，但很少有顾客会对你致以谢意。而麦当劳快餐店的管理者如果改进了服务，他们不但可从中获得乐趣，还会因为销售额的增加而赚得更多利润。

总有一天，你会渐渐明白，如果你使沃特敦机动车辆注册处的服务质量有了很大改进，顾客们会开始到沃特敦注册处而不去波士顿注册处。结果，你成功缩短了的队伍会再度变长。如果你希望减少客户的怨言，就不得不在沃特敦注册处投入更多资金。在过去，很难说服立法机关这么做，而到现在，则根本不可能说服立法机关。波士敦注册处工作人员充足（来的顾客不多，也没有人被解雇，这很自然），根本就不用排队，为什么要让纳税人在沃特敦花更多的钱呢？从立法机关的角度来看，恰当的开支水准并不意味着一个注册处比另一个注册处的工作更出色，而是在所有注册处，顾客的不满意程度大致相当。

最后，要记住，你的顾客别无选择：机动车辆注册处提供的服务是一种垄断，因为只有在这里才能办理汽车驾驶执照。归根到底，立法机关不会太关注对服务的“太多”抱怨。麦当劳快餐店会担心顾客们将其生意转给汉堡王快餐店或温迪快餐店，但注册处大可不必有这种担心。或许你应该做的仅仅是让自己放宽心点。

如果公共管理部门的情况都是这样的话，就会使做实际工作的人员很快且不可避免地产生玩世不恭的倾向。但实际情况并非完全如此。一则政府机构面临的问题各有不同，再则许多政府管理人员尽管面临这些难以应付的制约因素，但他们还是会竭尽全力做好工作。在下一章里，我们将更详细地讨论管理人员的行为。