1977年的一天，在美国圣迭戈海军海洋系统中心，一位人事专家拜访了一位从事鱼雷设计的电子工程师。人事专家问：“我是来给你的工作定级的，你做什么工作？”这位工程师对这次造访感到有些厌烦，便咕哝着说：“我是搞发明的。”这位人事专家记录了这一情况，便回到了办公室。她从架子上取下《电子工程师岗位分级标准——GS-855系列》。这本书是美国文官委员会于1971年出版的，书中描述了各种不同等级的工程师应该具备的技能。当时，这位工程师已到GS-15级（美国文官制度把所有工作人员分成18个级别，从最低级的GS-1到最高级的GS-18）。她断定“搞发明”不在一位GS-15级工程师的工作范围内，而可能是GS-13级工程师工作的一部分。于是，她建议这位工程师的上司降低这份工作的等级。

这位上司勃然大怒。人事专家经了解才知道这位工程师是在鱼雷制导装置中逻辑系统设计方面世界领先的专家，如果没有他，海军海洋系统中心的鱼雷研制计划就会受到巨大影响。如果将其从事的工作降低等级，他很可能会退出这项计划。

海军海洋系统中心和其他一些单位中政府人事官员和政府管理人员之间发生过很多冲突，上述工程师事件只是众多冲突——某管理人员称此为“极端仇视”——的插曲之一。部门管理人员认为，人事专家愚昧无知、爱管闲事，认为他们连工程师和电梯工也分不清楚。而人事专家则认为，部门管理人员只能纸上谈兵，不负责任，不明白要确保公平、合理且无政治偏见地对待每一位政府工作人员，就必须把各种工作分成不同的等级。用另一位官员的话说，管理海军海洋系统中心就是部门管理人员和职位分类人员之间“掰手腕”的比赛。

而在中国湖海军武器中心，事态则要严重得多。海军海洋系统中心能雇到称职的工程师，因为有很多人愿意在圣迭戈市生活和工作。可是，中国湖位于加利福尼亚沙漠的中央，与海滨相隔很远，离任何一个算得上城市的地方也有数英里之遥。同时，政府那固定工资制很难提供诱人的薪水或奖励工作出色的人员。当一位初级工程师的技术在工作中学得差不多时，就会离开这里到市郊，那里工作比较滋润，生活较好，薪水也比较丰厚。中国湖中心的一位官员痛惜地说：“我们这儿不是海军武器中心，俨然成了海军宇宙空间工程培训基地。”如果说把一名工作人员从一个岗位调往另一个岗位需要一大堆文案工作，那么降低一名工作人员的级别则被认为是几乎不可能的事情。

人事专家不愿意作为所有这些招致敌对行动的靶子，他们的工作应该是去帮助招聘和挽留出色的工作人员；而实际上，他们所做的就是完成大量的书面工作——描述工作要求和定级标准，而且文字工作一旦成行，就将存档，遭人遗忘。对海军海洋系统中心鱼雷工程师的岗位定级要求，就算进行单倍行距的打印也需五六页纸。一位人事专家回忆说：“我在中国湖从事的第一次分级工作是为一位GS-13级数学家定级，花了9个月时间才最后定下来，简直让人无法忍受！”

当政府决定减少其工作人员（即“精简队伍”）时，一些规定的荒唐可笑也就毋庸置疑了。在两家海军研究实验室合并成一家新的“海军海洋系统中心”八个月之后，颁布的精简令意味着要解聘150名工作人员。（当时）文官委员会实施的精简规定，解雇人员主要根据资历深浅而非功绩大小。也就是说，如果一个人要被“精简”掉，那么他（如果有资格的话）就会转而解雇一个资历较浅的人，而那个人又会解雇另一个资历更浅的人，依此类推，专业特长因素根本不在考虑的范围内。理论上讲，一位工程师会解雇指挥官的秘书，而后者则会解雇管道工。

面对所有这些制约因素，部门管理人员都会想方设法避开这个体制。他们不是把工作人员从一个职位调往另一职位——这一程序需要花许多时间走书面手续，而是把工作人员“借调”（技术术语叫“选派”）到新的岗位上去；不是解雇不称职的工作人员，而是把他们派到不受欢迎的岗位上去，希望他们会主动辞掉工作。即使他们不辞职，起码他们已不再碍手碍脚了。如果一位管理人员想提升一位工程师，但发现更高一级的职位只能给予一位有领导职责的人，那么一个小规模的新单位——比如说，由三个人组成的新课题小组——就会应运而生，以便那位被提升的工程师能够“带领”它。

人事制度

上文对海军海洋系统中心和中国湖中心的描述使用的都是过去时态，因为这两个单位的情形已发生变化。不过，大部分联邦人事制度及许多仿效联邦规定的州人事制度并未发生多大变化。《彭德尔顿法》通过后的人事制度有三个目标：根据功绩大小而非政治关系聘用政府职员；有效管理这些工作人员；平等对待同一级别的工作人员。

基本概念：何为“功绩制”？

功绩制（merit）建立在公开考试的基础之上。长期以来，这种考试常常用来测验综合能力、知识水平以及从事某种工作所需要的技能。例如，速记员和文档员等文书职位的招聘至今仍沿用这种考试方法。申请工作的人参加文字录入测试，并展示他们按字母顺序编排文档材料的能力。不过，考试之外的其他方法也可以用来考核候选人，如对其受教育程度、培训情况及阅历进行评估。对科学、技术和工程方面的工作人员的“考核”主要是评估大学学历和工作履历。

考核过程中碰到的主要问题是如何考核那些申请管理职位的人员。对文书职位候选人可以采取模拟操作的方法测试其实际工作能力，与办公室文书职位候选人不同的是，对管理人员却无法采取有效的模拟操作方法来判断其实际工作能力。而且，考试的目的是寻找有能力成长为管理人员的人，而不是发现那些已经是管理人员的人。管理技能未必能在大学里就学到手（如果能学到手该有多好！），这与科学、工程相关工作不同。从1939年开始，文官委员会就设计了一系列的考题，用以测试候选成为政府机构GS-5或GS-7级管理人员的综合能力，其目的是要找到一种简单且经济的途径来衡量他们未来应对各种不同工作的能力。1974年，这种努力终以“专业和管理职位考试”的形式获得成功，这种考试被用来评估100多种联邦工作职位（多属管理类）的候选人。这一考试办法是由24名从事研究的心理学家花了35年时间才研制出来的。

该考试的选拔过程是这样的：参加专业和管理职位考试的人员必须是四年制大学毕业生或具有三年工作经验（事实上，几乎每个人都是大学毕业生）。40分是允许的最低分数；而要成为联邦某一职位的候选人则必须要达到70分以上（如果你大学期间成绩优异，还可以有一个公式给你加分，保证你的最后得分起码不会低于70分）。通过考试后，成绩中还可以加上退伍军人优先分（每个退伍军人增加5分，在服役期间致残的退伍军人加10分）。人事管理局（前身是之前的文官委员会）列出所有通过考试的候选人的名单，按名次排序。所有伤残退伍军人自动排在名单的前面，其他退伍军人则与非军人一起排序，如果分数相同则退伍军人排列在前。如果联邦机构打算按这个名单雇用人员，必须从名单上的前三名中挑选。不过，并不是所有联邦机构都必须采用专业和管理职位考试的形式选拔人才，它们还可以通过内部提拔（如提拔一位秘书）的方法来填补管理或专业职位空缺。

专业和管理职位考试是一种综合智力测试。作为一种考试，它同其他类似的考试拥有许多相同之处，如“武装部队资格考试”（AFQT）、美国就业署（U.S.Employment Service）采用的“综合水平测试”（GATB）以及“学术水平测验考试”（SAT）。这些考试在准确地预测工作表现方面是有效的（就如同学校里学术水平测试考试那样）。没有一种考试是完全有效的；这也就是说，没有任何考试能够精确无误地预测未来的工作表现。关键问题是，与其他预测手段（如面试、证明材料的核查以及阅历的审核）相比，一次性考试的预测准确吗？

长期以来，工业心理学家们认为，大量岗位的工作情况都不能由一次性考试来预测，因此审核候选人应该主要通过为某一种岗位设计的专门考试以及面试和阅历的情况而定。最近进行的调查表明，这种观点是错误的。已经开展了成千上万次对各种工作所做的调查，综合的结果显示：在预测工作表现（按照管理人员对工作表现的评定等标准来衡量）方面，学者们已经能够证明各种综合智力考试优于任何一种单项工作考试。这些研究还表明，任何一种能力测试都比诸如面试这样的评估方法更为有效。

采用专业和管理职位考试的前五年，100万人中有近3/4的人参加了这种考试，通过考试的人中有35000多人受聘。后来，一位联邦法官下令停止使用这种选拔程序。1979年1月，非洲裔和西班牙裔美国人的律师代表宣称，专业和管理职位考试歧视少数族裔，违背了1964年《民权法》的第七款。一项调查对1978年参加专业和管理职位考试的人员进行抽样，结果表明（在未加上退伍军人优先分的情况下）42%的白人分数高达70分或70分以上，只有5%的非洲裔美国人和大约13%的说西班牙语的美国人得了70分或70分以上。

这起诉讼案从未受到审理。联邦政府和诉讼律师进行了长达两年的谈判。就在1981年1月9日，里根政府就任前十一天，卡特政府提出了一项法律提案，要求三年之内废除专业和管理职位考试。人事管理局同意用不同的选拔步骤来取代专业和管理职位考试，这些步骤将会“尽可能地消除对非洲裔美国人和说西班牙语的美国人带来的不利影响”并且会“合理、公平地考核本应参加专业和管理职位考试的求职人的相应能力”。乔伊斯·格林（Joyce Green）法官批准了这项法律提案。

考试被废除之后，各机构通过三种途径招聘初级管理人员。首先，为某些专业岗位设计专项工作试题。但设计出一套合理的试卷需要大量的时间和精力，因此只有部分专业岗位（到1988年有16个）有相应考卷。需要花数十年的时间为其他上百种管理职位设计试卷。第二，允许政府机构不经考试直接任命专业人员。这多少有些讽刺。为了增加少数族裔就业机会，法院通过一项规定（专业和管理职位考试），即不允许政府机构领导人根据个人爱好、偏见雇用人员，而采取“B类任命”程序。这给机构领导人按照自己的标准（或根本没有任何标准）选人提供了机会。而在对全国财政工作人员联盟提出的一项诉讼案的审理中，一个联邦法庭则宣布B类任命程序不合法。第三，各机构通过内部提拔的方法填补管理或专业职位的空缺。

人事管理局公开否认废除专业和管理职位考试造成的严重问题。但私下里，一些高级官员说废除考试导致初级管理人员素质下降。一位机构领导人把这种素质下降形容为“恶性循环”，但有些机构领导人则不同意这种说法。事实上，就连人事管理局也无法断定联邦工作人员的素质是提高了还是变低了，或是没变化。虽然该制度的创立是为了帮助政府基于成绩来招聘新员工，但没有收集任何数据也没有做任何调查来证明所招聘人员的业绩是如何变化的。不过，提及这件事的人事管理局官员和大部分从事研究的心理学家认为，由于专业和管理职位考试是一种已被证明可以预测工作能力的手段，它的废除也就意味着联邦政府无法确保如下事宜：有才能的候选人优先于能力稍逊的人受雇于政府。1986年，对21000名联邦工作人员的调查表明，在政府官员中，认为新的求职人员的素质有所下降的人数，要远远多于认为素质提高了的人数。

与此相反，废除专业和管理职位考试之后，机构领导人则对他们享有的那种新的自由感到非常满意。许多人认为，B类程序允许他们无须经过烦琐的程序快速聘用人员，并且可以更大胆地选用需要的人才。由于这种权力的下放，非洲裔和西班牙裔美国人被雇用的比例开始上升。

寻找一种新的选拔程序开始了。据1988年6月的公告，这种探索有如下几个组成部分。首先，对每类相似的职位，采用书面考试的办法。为100多种专业岗位逐一设计一套试题所需费用太高，尽管这样，还是可以为一些密切相关的岗位设计出一套试题。第二，通过“个人考绩档案”来评价每位候选人的素质，即通过问答题的形式，衡量每位候选人利用所获机会取得的成绩，对其工作习惯、工作经历、实际成绩和业余活动做出评价。第三，机构领导人可以自由聘用优秀学生。政府机构可以不经考试直接雇用所有平均学分值达到要求（直到1989年为止，人事管理局尚未决定应为3.0分还是3.25分）的大学毕业生。人事管理局进行的调查表明，“个人考绩档案”和大学平均成绩能相当准确地预测一个人的工作能力。

人员的管理：定级、评估和工资制度

选择在政府机构中工作，就意味着必须顺着人事管理局手册中规定了的多达18个工资等级（GS-1至GS-18）的职位往上爬。负责招聘并管理工作人员的管理人员通常不解释关于岗位工资的规定，而是由受过人事管理局手册使用培训的人事官员负责。描述打字员或档案管理员岗位并为之分级并不会碰到多大的困难，而一旦涉及诸如前述两个海军实验室的情况所反映的那种从事复杂工作的人员，各种各样的问题就会接踵而至。

要想体会到人事工作的奥秘，必须阅读实际岗位分级标准。起薪（1989年）为33169美元的GS-11级电子工程师具备“运用多种工程概念和程序的广泛知识”；起薪为37294美元的GS-12级电子工程师能够“把深奥的、多种多样的知识运用于非同寻常的或高难度的工作”；起薪为41121美元的GS-13级电子工程师“是其专业领域中知识极为渊博的专家”，且“善于革新并具有独创性”。就连才华横溢的《圣经》研究者也无法解释清楚“多种的……广泛的”知识与“深奥的、多种多样的”知识之间的区别，或阐明一位GS-13级工程师“善于革新并具有独创性”比GS-12级工程师从事“非同寻常的”工作多值3827美元的原因。

同一级别（如GS-12级）的工作人员则按不同“档”增加工资。理论上讲，增加工资需要得到工作良好的评语，但实际上几乎每个人都能获得令人满意的评语，因此，每上升一档只不过是耗一段时间而已。如果某人在一个级别上时间很久，并已升至该级别工资的最高档，那么要再增加工资就必须晋升到更高一级（当然，整个工资档次调整除外）。但是，升档需要人事管理局批准，这又回到了岗位分级标准模糊（但冗长）的话题上了。

如果一位管理人员想对一个工作人员进行调岗，那么这个管理人员首先必须弄清那份新工作与这位工作人员现有工作的等级是否相同（譬如说GS-12级），否则，若要晋升到GS-13级，这位管理人员就必须得向人事管理局证明这是应该的。而要这么做，这位管理人员就必须在岗位分级标准中找到能说明晋升合理的理由。这也就是说，管理人员得花大量时间逐一记住每一个抽象的词语，花大量精力和时间用华丽的辞藻来撰写推荐书，并与岗位定级人员辩论。

1978年，国会通过了《文官制度改革法》。在某种程度上，这部法律旨在推行（在一个级别上）按功绩付酬，而非按资历付酬，同时增加高级文官岗位调动的灵活性。《文官制度改革法》设立了一种新的政府工作人员档位——“高级行政官员”，这些职位由文官最高3个级别（GS-16、GS-17和GS-18）以及其他对等岗位上的职业和非职业文官任职。高级行政官员每年按其工作表现可获得相当于薪水20%的奖金（一个机构支付的全部奖金不得超过其发放给高级行政官员工资额的3%）。另外，总统授予的“优秀”和“杰出”行政官员每年可得到1万美元或2万美元的奖金。最后，《文官制度改革法》规定，中级管理人员（GS-13、GS-14和GS-15）实行功绩工资制。1978年以前，这些级别的工资差异体现的只是工龄，任何其他方面的因素几乎都不予考虑。现在，一位官员年薪增加数额则反映其工作表现。

几乎没有事实表明奖金或功绩工资制已对政府机构的行为产生大的影响。首先，奖金主要基于个人的表现而非机构的表现。一位高级行政官员可能出色地完成了自身的任务，但这个机构的工作可能很糟糕。与此形成鲜明对照的是，许多公司把个人奖金同组织成就联系起来，这样的话，酬金支付不仅要看个人努力，也取决于公司的利润。而且，高级行政官员认为，就连个人表现的标准也不公平，或者说毫无意义。1982年对凯斯西部保留地大学的韦瑟黑德管理学校所做的调查表明，在接受调查的政府机构中，大部分高级行政官员对奖金持漠不关心或无所谓的态度，他们认为奖金要么随机发放，要么是受青睐的领导人员的报酬。部分原因可能是，机构领导人常常是给许多人发放小额奖金，而不是给少数人大额奖金。机构领导人这样做是想减少不满情绪，同时也缘于他们难以对工作人员的表现做出评价。与此类似的是，1982年在密歇根大学社会研究学院进行的调查发现，大部分中级官员怀疑功绩工资制的益处。由于投入的钱很少，普通工作人员和出色的工作人员之间的工资差额也很小。同高级行政官员的奖金一样，按其功绩，大部分官员有资格加薪，但数额很小。

虽然工作人员和官员双方有时在原则上赞同功绩工资制，但实际上往往不喜欢这种制度，这无疑增加了将工资与表现挂钩的难度。尽管海军海洋系统中心的工作人员已逐渐接受了功绩工资制，但相比根据管理人员的评价提拔人员的做法，其他许多政府工作人员更喜欢按资历取酬和按“客观的”考绩升迁。学校教师一般都反对功绩工资制；警察大部分要按书面考核及资历的方式，而不是按局长和分局长的看法获得晋升。无论在哪里，你都会发现有政府工作人员利用他们这种（通常是很大的）影响力来削弱管理人员对工资方案的干预。你可能会猜想，在私营公司中人们也会这么做（在按工会合同研究工资的范围内，他们确实会这么做），但公司并不是立法机关，工作人员无法施加影响。而且，公司常常能够证明，事实上某些工资方案（如奖金制度）确实达到了节约成本或增加销售量的目的。

许多管理人员同样不喜欢按表现付酬的某些方面。尽管他们愿意以业绩为基础提升下属人员，但以此为基础分配工资则属冒险之举。这就意味着，以后继续共事的许多人要被区别分类，而这种分类本身并不能自圆其说。每当要对下属做出考核评价时，任何填写过工作人员考评表的人都知道，在标有“优秀”或“优良”字样的小方格上画钩的诱惑力有多么大（正如每一位教授都知道在推荐毕业生求职时使用这类评语有很大的吸引力一样）。我们当中几乎所有人都想得到别人的喜爱；我们都不会喜欢令人不愉快的场面或是难看的脸色（记住，考评表要同工作人员见面）。讨人喜欢的评语容易给，因为给这样的评价并不花人们任何力气——这种宽宏大量不会给我们的薪水和我们部门的预算带来不利影响。当然，如果这样做或提升素质差的工作人员会害了我们自己……假如我们的组织正在为生意而竞争或我们自己的工资取决于我们部门的效率——那么我们通常会有勇气做出强硬的选择。在政府内，不能把机构作为一个整体进行评价会影响到这个机构的每一个环节，因此，规则取代了实际表现，成了管理人的基础。

免职

与人们的普遍看法完全不同的是，解除一位政府工作人员的职务并不是一件不可能的事情，只不过难度很大而已。

针对自己所在单位对自己采取的不利行为，在富有竞争性的机构中工作的大部分联邦工作人员都有权利提出上诉。这些不利行为包括开除、降职、不给增加级别内的档次工资或在一段时间内停薪留用等。如果申诉的话，申诉人需要向功绩制保护委员会设在当地的办事处提出，该办事处再把案子交派给行政法官办理。行政法官会尽力解决争端；如果未能做到这一点，那位受到侵害的工作人员（申诉人）有权要求召开一次由双方提供证据的听证会，并向宣过誓的证人进行调查。行政法官将在120天之内做出判决。无论是这位工作人员还是其所在机构都可以针对这一判决向功绩制保护委员会（由总统任命的三位官员组成）提出上诉。该委员会可能会决定再举行一次听证会，并做出裁决。之后，上诉人还可以针对委员会的裁决向美国联邦巡回上诉法院提出上诉（如果控告涉及歧视的话，则可向就业机会均等委员会提出上诉）。

截至1987年9月30日的一个年度中，功绩制保护委员会的行政法官审理了约6500件案子，其中拒绝受理的约占1/3（通常是因为没有裁决权）；在剩余的案子中，被解决的数量约占1/3（通常是通过上诉人和机构之间的谈判来解决）。在剩下的2500件未经正式判决的案子中，上诉人胜诉的案子不到1/4。许多败诉的人向功绩制保护委员会提出上诉，其中大多数人再次败诉。从统计资料来看，机构将工作人员开除或降职的决定最终大都能够维持。

但是，这种漫长的上诉过程需要耗掉大量的费用和时间，所以机构的行政长官不愿意对任何乐于起诉的工作人员采取不利行为，除非该人有严重的渎职行为或其表现差到不得不采取不利行为的地步。行政法官做出一项判决平均需用75天时间，如果还要上诉的话，功绩制保护委员会复审此案还需149天时间。目前，还没有数据表明法院做出判决需要多少天时间，不过那很可能不是个小数目。

代价高昂的事件发生的频率不会很高，所以对工作人员采取不利行为的数量也并不多。1987年试用期满后因渎职、表现欠佳或两者兼而有之被开除的工作人员大约有2600人（另有2500名工作人员未受惩处便自动辞职了。）。谁也不知道具体有多少工作人员受到了功绩制保护委员会的保护，但可能至少有200万人，也就是说每1000人中只有不到2人被开除。

改革文官制度

在1978年的《文官制度改革法》中，有一项鲜为人知的规定，这条规定授权人事管理局实施“示范工程”以察看人事制度的改革能否提高联邦管理服务的水平。类似的实验进行了不到10次，但没有一次能够持续五年以上，每个试点最多影响到5000名工作人员。

如果不是海军武器中心和海军海洋系统中心的人事官员拼命争取，这条规定很可能仍不会引起人们的注意。前者不能招聘到足够称职的工程师，后者则在两个独立的实验室改组成海军海洋系统中心后，针对如何重新编写职位说明和分级标准，人事官员与职业官员展开了激烈争斗。

结果便有了“海军示范工程”，海军武器中心地点确定之后，该工程通常被称为“中国湖试验”（China Lake experiment），目的就是授予职业官员以更大的权力来调动、提升和奖励下属。具体做法是：把实验室所有的工作分为5大岗位（专业、技术、专家、行政和办事员），并把18个一般行政级别归并为（依不同的岗位系列而定）4个、5个或6个大的工资级别（或“等级”）。两个实验室约有5000名工作人员，其中大部分（不是全部）科学、专业和技术人员参与了示范工程。

管理人员在很多方面受益。在海军海洋系统中心，管理人员收到的不再是用好几页纸写成的对每一岗位的详细描述，而是一页有关某一职业的简要说明。在为某一岗位划分等级时，管理人员只需复印一份简化说明，附在岗位表后面，然后在表中的职位栏目上打钩。当他们招聘新人时，他们可根据市场调节灵活地决定新来人员的工资级别。管理人员不用说明理由，便可将工作人员晋升至一个新的级别或将其调到管理岗位，并可在每一工资级别范围内给表现突出的人员提高工资。管理人员可自行分配拨给他们的专款，款项可用作提高工资以资鼓励，也可用作一次性奖金奖励突出的表现。这笔专款的数目和有关他们使用这笔钱的规定使其无法给每个人增加工资或发放奖金，因此管理人员只好根据工作表现来发放奖金。假如必须精减人员的话（海军海洋系统中心和海军武器中心至今未精简过人员），高级工作人员只能把自己专业系列中的其他人从其岗位上裁掉，而裁员主要看对工作表现的评语，其次才看资历。

这次试验很快就受到了管理人员的欢迎，工作人员也逐渐接受。人事官员和职业官员之间的游击战结束了。前者不再像警察一样告诉管理人员不做什么了，后者也不必在完成任务的时候被迫应付或回避规定了。这两个海军实验室真正地把工资基于功绩之上，即奖励表现出色的人员而不是表现欠佳的人员，这一点与《文官制度改革法》批准的一般功绩工资制不同。

人事管理局做出的评价进一步鼓励了工作人员从事实际工作的热情。人事管理局比较了八年来加利福尼亚州两个实验室的情况与东海岸的两个类似海军实验室的情况，发现中国湖海军武器中心向工程师提供较高的起薪及较快晋升的机会，能够更有效地在竞争中招聘到工程师。示范工程实施的前五年中，西海岸实验室人员补缺率下降了，而东海岸实验室人员补缺率则与以往一样。更重要的是，有可能离职的人员本身发生了变化。无论在试验型实验室还是在控制型实验室中，相比工作水平低的人，工作水平高的人离职的可能性更小，其中试验型实验室比控制型实验室的情况更好。圣迭戈海军实验室（海军海洋系统中心）管理人员一致认为，正是示范工程帮助他们维持或提高了技术人员的素质。

所有这一切都需要花钱。加利福尼亚示范实验室的工资额比东海岸控制型实验室增长得快。但这不足为怪。如果一个组织的目标只是减少其工资的话，就只能雇用低价人才，一旦开始大笔赚钱，该组织就会裁掉资历较深的人员，雇用新人。当然，质量会受到损害。要保证质量，你就得聘用最出色的人员，并且尽量长时间地留住他们，即使工资福利优厚也应如此。加利福尼亚的示范实验室正是这么做的。

抵制变革

既然较为灵活的人事制度受到了管理人员、工作人员以及人事管理局的一致称赞，你也许会以为联邦政府会在全国范围内迅速推行这一制度。

人事管理局向立法机关呈送了一份议案，这份议案允许其他机构采取中国湖-圣迭戈方案的形式，但不做硬性要求。然而，国会没有反应。这样的议案或类似的东西也许能够获得通过，但它首先必须克服一些利益集团的反对。联邦管理人员协会在其2万名中级文官中进行了民意测验，发现70%的人反对在全国范围内推行中国湖-圣迭戈工程模式的功绩工资制。许多联邦工作人员工会也表示反对。总审计局一位研究示范工程的人说：“我不敢确定我们的现行制度究竟有什么不好。”

部分阻力也许反映出了单方面的惰性。正如圣迭戈的一位人事官员对我说的那样：“那些属于守旧派的专业分级员墨守成规。”这些官员反对下放行政权。对他们而言，联邦人事制度应该集中在中央进行管理，否则就不叫制度了（当然，一种中央集中管理的制度的要求就是发行一本厚达6000页的人事手册）。但是，起作用的远不止惰性和旧习。工作人员工会也对功绩工资制持怀疑态度（如果说不是彻头彻尾地反对的话）。按资历支付工资要安全些，这样做把管理人员的权力减少到最小。一些国会议员担心，行政权力下放会导致同工不同酬，如同类工程师在美国的不同地区会拿到不同数额的工资。当然，他们这种担心是有道理的；地区不同，工资的等级也各不相同。但一位企业经理能够理解的东西，在国会看来却成了一种威胁，因为议员们认为选民受到不公平待遇会转而抱怨他们。最后，里根政府做出决定：任何新的人事制度“费用不变”——花费不超过现行制度。许多人认为，这意味着如果玛丽·史密斯因其出色表现得到了奖金，那么这笔钱很可能来自约翰·琼斯的腰包。这样一种一方得益而引起另一方相应受损的游戏并不英明。

官僚化与专业化

任何一种政府人事制度陷入进退两难的窘境都会归因于选择官僚化还是专业化的工作方式。官僚化下的规定详细说明雇用什么类型的人员，如何管理他们，以及让他们从事什么工作等；专业化下的规定详细说明雇用什么样的人员，但工作人员或其直接上司有极大的自主权，去决定这些被聘用的工作人员该做什么工作以及如何管理他们。正如我们在第四章看到的，一种专业就是这样一种工作岗位：在此岗位上，工作人员的行为将受到某一个外在集团的极大影响，这个集团的成员则是那些同行专家，他们指导培训、评估工作情况、制定标准。医生、经济学家和工程师，绝大部分都是专业人员，办事员、调查人员和临时合同工作人员则不属此类。专业人员应该置顾客的幸福或对真理的追求于个人利益之上。社会大量投资于培训专业人员，这在某种程度上是因为顾客——如内科病人——不能对他们接受的程序的质量做出评判。

在政府机构里，专业人员的地位极不正常。一方面，许多专业人员被雇用是因为他们能够将深奥的知识用于自己的工作中——因为他们知道如何处理那些别人不容易学会但必须做的事情，也因为他们会根据专业规范调整自己的行为。另一方面，民主的政府要求承担行政责任。这就是说，在做出重大抉择时，任何人都不能得到完全信任而不受法律和行政制约因素的限制。

这种不正常的问题通常是这样解决的：为了获得专门知识而雇用专业人员，但拒绝给予他们认为自主并灵活运用知识的权力。许多政府工作的完成情况事先无法详细描述，这就致使在任务完成之后仍无法评判完成的质量。我们无法告诉海军海洋系统中心的GS-15级工程师如何设计鱼雷制导系统，但起码我们可以判断出设计的系统能否制导鱼雷；我们无法告诉加利福尼亚大学的哲学教授如何上哲学课，而且在其授课之后我们也无法判断这堂课上得是好、是差还是一般。

联邦人事体系中最大的斗争就是争夺自主权——允许当事机构官员做决策并允许专业或准专业人员自己处理工作。如果政府只由办事员组成（曾一度如此），我们就不会停止争论是否应该在全国范围内采用中国湖试验的模式了（虽然管理人员只要拥有较大的权力雇用和解雇办事员，对办事员的管理也会有所改善）。人事制度创建于19世纪，那时我们确实拥有一个由办事员组成的政府。现在的人事制度必须应付一个由工程师、科学家、律师、医生、经济学家、审计员和教师组成的政府。

教师的问题尤其棘手。他们在高等学府接受培训以完成其至关重要的任务，但这种培训不易于让人们观察或做出准确的评判。许多评论家怀疑那些教师在高等学府所学的东西是否可以满足其必须从事的工作的需要，同时也怀疑教师能否根据自己的判断或者同行的监督来决定他们的工作方式。在许多人看来，教师充其量不过是一种准专业人员，因此必须将他们当作官僚机构人员来管理。

在美国，钟摆在促使公立学校教学官僚化和专业化两种努力之间摆来摆去。与此相反，私立学校的教学则一直处于几乎完全由市场调节的状态：个人所有的私立学校始终能够自由地雇用所需要的人员，这些学校的委托人（家长）也能够自由地选择自己喜欢的学校（只要私立学校达到政府制定的某些最低标准）。

19世纪初，随着公立学校运动的兴起，霍瑞斯·曼（Horace Mann）以及其他人士试图促进教学专业化。第一家“师范”学校或教师培训学校创建于1839年。19世纪末开始的“进步运动”迫切要求教学成为一种类似法律和医学的职业；为达到这一目的，它支持各大学创办了教育学院，但教育学从未获得法学或医学那样的地位。在大学内部，教育学院总是因为缺少大学文科包含的或其他专业学院具有的课程内容而遭到批评。另外，因为教育学院的毕业生主要受雇于当地政府（而大部分律师和医生则受聘于私营企业），总有一种强大的习惯势力把教师视为官僚机构人员，即那些由中央集权部门指定和控制的人。

全国性危机或精英们热情转移的结果导致人们不断地想这么做：1957年苏联人造地球卫星的发射引起了人们对数学、科学和外语培训的极大重视；20世纪50年代末60年代初在学校中取消种族隔离，这种危机促使联邦进行了立法，目的是提高招收自身条件较差和少数族裔学生的学校的教学质量；20世纪60年代末大学入学分数下降，激发了公立学校回到“基础知识教学”上去的要求；移民和残疾人数量日益增加，产生了让学校提供使用两种语言和针对“特别需求”的教育的要求；公众因校园内犯罪现象而产生的不安，为确保安全、保护学生权利或二者兼而有之，强制实行了一些新的做法。所有这些压力共有“一种倾向：用外来权威——社会科学方法、大学研究专家、规章要求及法律准则——取代教育工作者的权威和专长”。

因为各州和联邦政府及其在公众中的支持者不信任关于教师专业化的判定，所以教师被官僚化了。但正如理查德·埃尔莫尔和米尔布里·麦克劳林特别指出的，这种不信任给人们提出了一个难题：“改革的命运最终取决于那些不被信任的人。”官僚化采取了如下这种形式：不仅详细说明谁可以成为教师，而且还规定教师该做些什么。他们必须更频繁地对学生进行考试，按新设置的数学和自然科学课程上课，更详细地汇报活动，并改变授课方式（使用计算机、分组教学、外语教学或其他方式）。琳达·达林-哈蒙德和巴尼特·贝里的研究报告说，1969～1974年，各州的立法机关起码制定了66条法律，要求或鼓励学校采用新的管理、预算、计划、考核和考试程序。到1983年时，38个州已批准把学生能力考试作为毕业的必要条件，所有50个州都为公立学校制定新标准的形式做了一些工作。

20世纪80年代中期，钟摆开始摆向另一个方向。针对全国将缺少出色的教师这样的警告，各州的立法人员感到惊恐不安，开始通过旨在吸引更多的教师及提高在职教师质量的议案。吸引人才的措施包括加薪、提高地位和权威，同时提高资格要求。到1986年年中时，有46个州已在使用或设计了全州教师能力考试，而且教师的薪水自1980年以后已增加了35%以上。26个州已制定政策，要求把达到某一最低考核成绩或考试分数作为参加教师培训项目的先决条件。几十个州已增加了预备教师用于学习专业课程或“学术”课程（尤其是大学文科课程）的学时。一些州甚至考虑要求预备教师在开始教师培训前，先在一家四年制的文科大学拿到一个学士学位。有几个州现在把教师资格证书限定于其精通的一门学科（如数学或物理），而不是授予他们一个涉及面广泛的通用证书。

除4个州以外，所有的州现在都要求进行教师能力考试。其中有一种考试叫作“全国教师考试”，目前起码有20个州在使用。与专业和管理职位考试一样，在全国教师考试中，少数族裔人士不如白人考得好，这就导致了法院对使用这种考试的异议。另外，教师团体申诉这些考试的项目同兽医或建筑师考试一样，一直是由政府机关或考核组织的非专业人员设计出来的。一些州正考虑建立教师委员会来设计并实施考试。

一旦拿到了证书，这些新教师将按照越来越严格的要求进行见习，见习期间的工作将受到评判。通过了考核之后，他们也不会像以前的教师那样得到一份永久或终身证书；相反，现在有32个州要求他们通过进修或在职培训更新证书。除了这些变化之外，一些教育改革的提倡者，如卡内基教育和经济论坛、全国学校董事协会，一直急切要求给予学校校长和教师更多的自主权。这股新的改革浪潮反映出教学应该专业化而非官僚化的信念。这就意味着教师做些什么将更多地由教师自己及第一线主管人——校长来确定。

达林-哈蒙德和贝里巧妙地概括这种变革如下：“第二次浪潮中的改革者们建议更严格地管理教师……以此换取下放教学权。”这种变化产生的原因在于承认了“改革如果仅仅注重具体内容和教学方法，那只能从表面上对实践产生有限的影响”。

然而，与20世纪50年代一样，现在也没有理由认为钟摆摆到专业化这一端之后就将停止。公立学校的教学一直受到对公众意见敏感的政客们的控制。这就是说，无论利益集团自称代表公众提出什么样的要求——使用双语、新的数学、计算机扫盲、控制犯罪、性教育等，教师的自主权都会受到制约。

公立学校在推行工作表现或功绩工资制时遇到了极大的困难，这表明针对下放权力、实行专业化及授予教师自主权等做法，人们目前的热情具有不稳定性。通过调查32个学区对教师的考核方法，阿瑟·E.怀斯及其同事没有发现很多成功的经验。共同问题是教师的敌视与校长的消极态度。他们发现，有4个学区获得过成功并值得研究。在这4个学区，教育领导人能力非凡，积极性很高。在教师们的积极配合下，他们设计了一套适合于社区和学校特点的工作成绩考核制度。简而言之，当有才能、富于奉献精神的人在社区的积极支持下发挥作用时，是可能办好公立学校的。了解这种可能性固然好，但期望其在处处都会成为现实就是奢望了。

小结

为政府工作的人们总是希望在不受过多制约因素束缚的情况下自由完成自己的任务，但他们却抵制根据其工作表现来考评及奖励他们。最近，越来越多的专业及准专业人员受聘进入政府部门，再加上立法、司法因素对政府工作的制约开始增加，这一问题变得更加尖锐了。任务变得越复杂，工作人员就越想得到更多的自由；随着制约因素的增加，他们对管理人员（负责实施这种制约）或政治制度（促使形成了制约因素）会越来越不信任。

当政府工作人员对自己面临的压力采取守势或敌视态度时，政客及利益集团便把其守势误作胆怯，将其敌视误作造反，因而容易加入攻击他们的行列：嘲笑政府工作人员目光短浅、专门利己且无能无为。而被攻击的对象自然会感到不满，一个主要原因就是这种嘲讽性攻击并不能反映真实情况。

管理人员被夹在工作人员和政客之间，他们面临的挑战和应付的方法将在下一章中探讨。