在罗伯特·S.麦克纳马拉担任国防部长的七年里，军费开支大幅增长，从1961年的1950亿美元增长到1968年的约2250亿美元（按照不变美元计算）。仅在其任内的第一年，麦克纳马拉就增加了60多亿美元的国防预算。尽管如此，截至他辞职之时，军队高层仍旧把他看作自1947年设立部长之位至今最不受待见的部长之一。

在担任国防部长的四年里，梅尔文·莱尔德使得国防预算缩减了28%，从1969年的2430亿美元下降到1973年的1750亿美元（按照不变美元计算）。陆军失去了一些师级编制，海军也失去了一批军舰，军队人数也减少了三分之一左右。但即便这样，莱尔德依然在军队中享有盛誉。

第一个注意到这个令人费解现象的人是莫顿·H.霍尔珀林，并对此做了解释。他认为，官僚机构“通常宁愿获得少一些经费，也要享有更多自主权，而不是获得更多的经费却只给予较少的自主权”。这是因为，官僚机构十分重视自主权或势力范围。麦克纳马拉没有对各个军事部门的自主权给予尊重，相反，莱尔德却予以足够的重视。当前者上任后，他立马将防务决策权集中到国防部长办公室秘书处，指定“精明小子”（whiz kids）——由麦克纳马拉带来的、受过良好定量分析训练的并在防务事务方面有专长的年轻知识分子——来制定关于武器和作战理论的关键决策。当莱尔德上任后，他缩减了国防预算（当时越南战争行将结束），但他把各自的缩减权下放到军中各部门。莱尔德没有起用“精明小子”为其工作，所以他十分谨慎，亲自就影响军队的重要决策与陆军和海军上将们进行磋商。莱尔德领导下的各个武装力量都享有对关键任务的控制权。

自主权并不局限于军事。多年以来，国会议员一直试图说服J.埃德加·胡佛，让他接受联邦调查局应该承担起调查贩毒的联邦职责这一提议。如果胡佛点头，那就意味着联邦调查局预算的大幅提升。但他没有这样做，他坚持认为这项工作应该由隶属财政部的联邦麻醉品管理局来承担。甚至在胡佛去世以后，联邦调查局高层仍旧抵制国会和司法部让其承担解决麻醉品问题的任务。一直到里根政府时期，联邦调查局才接受对缉毒局行使监管权；但即便那时，联邦调查局的很多高层人士，包括被指派负责监督缉毒局的人员，都反对两个机构的完全合并。

很多年里，胡佛也一直抵制联邦调查局职能的扩大，不愿插手对有组织犯罪的系统性调查。他用一项简单的权宜之计就证明了这样做的正确性，即否认存在任何有组织的犯罪，不论是黑手党、辛迪加、黑帮还是流氓团伙。1957年在纽约州阿巴拉契亚，纽约州警察局的一名警官偶然发现黑社会头目聚集在约瑟夫·芭芭拉（Joseph Barbara）的家中开会之后，胡佛的否认变得站不住脚了。尽管如此，胡佛仍然持反对意见。直到他手下的特工们收集的证据充分确认了“全美犯罪委员会”成员，同时黑手党党徒约瑟夫·瓦拉奇（Joseph Valachi）成为联邦调查局的线人后，胡佛的想法才改变。

国务院一直以来都反对将美国新闻署（United States Information Agency）和国际开发署（Agency for International Development）纳入麾下。20世纪40年代末，美国陆军曾试图将其空军部队分离出去。农业部在1973年和1974年提议，将食品和营养局——负责给失业者和贫民发放食品津贴的部门——从农业部转到卫生、教育和福利部。1968年，当白宫打算把药品滥用控制局从卫生、教育和福利部中分离出来，并把服务美国的志愿者项目从经济机会局中分离出来的时候，卫生、教育和福利部以及经济机会局都没有表示反对。马克·蒂珀斯曾对发生在20世纪60年代末70年代初的5个重要的联邦重组计划（包括上文提及的3个）进行研究。之后，他又对25个机构获得或失去一个分支机构的前景的反应进行研究。其中，15个机构试图寻求扩大或继续保持其现有的势力范围；10个机构拒绝扩编的机会，或者同意砍掉一个分支机构。

以上事例和蒂珀斯提供的数据并不能为下面这种为人熟知的观点提供证据，即政府机构都具有帝国主义的特性，总是试图通过扩充新的职能来蚕食竞争对手的地盘。尤其是，事实与戈登·塔洛克（Gordon Tullock）和威廉姆·尼斯坎南（以及其他人）所推崇的理论相背离，这一理论认为官僚机构的人员都渴望将本机构的规模最大化。诚然，确实存在大量的机构，它们由一门心思想扩充的主管们所领导。但是，同时也存在另外一些机构，这些机构由一些谨小慎微的主管人员所领导。相较而言，我们更多听到的是前者，原因是，很多意图扩大自己规模的机构会很张扬（淹没了小机构所发出的声音），而后者却在静静地处理自己的日常事务。

主管人员与自主权

处理上述日常事务的时候，各个执行机构需要采取适当的方法把维持整个机构运营的工作量减至最小。维持机构运营是主管人员的特殊职责。维持运营意味着保证为该机构注入源源不断的资源。在以盈利为目的的商业公司中，维持运营主要通过资本和劳动力的形式。如果商业竞争不受禁止垄断的法律条文限制，则维持一个企业的运营也可能需要排除资本和市场的竞争。在政府机构中，维持运营则不仅需要资本（拨款）和劳动力（人员），而且需要获取政治上的支持。此外，政府机构不受反垄断法的约束，因此维持运营能够而且往往确实会消除或妥善处理对手带来的威胁。

当一个机构的目标深得人心、任务简单明确、对手并不存在而且所受限制极小，它所获得的政治支持最高。一种完美的状况是：一个政府机构希冀自己成为一个城市里治疗癌症的唯一机构，并且希冀在治疗方法上不受任何束缚。但在现实中，这些政府机构很难获得如此美妙的环境。这些机构必须做一些不受欢迎（如税收）或难于处理（如管理外交事务）的工作以及许多其他机构正在从事的工作（如搜集情报或者抓捕毒贩），同时它们必须在无数委员会、利益集团和新闻记者挑剔的注视之下完成这些工作。它们也面临经费不足、任务复杂、竞争对手众多和约束重重的局面。

那种认为所有机构都想增加财政预算的观点忽略了一个经常出现的事实，即一方面是预算得以扩大，另一方面是任务变复杂了，竞争对手增加了，约束因素也增多了。两个方面之间存在一种博弈。如果另一方面的条件都是一样的，那么预算越大自然就越好。但是，另一方面的所有条件是不一样的，其中之一，我称为自主权。

菲利普·塞尔兹尼克将自主权定义为“足够允许一个集团解决问题并保持其独特性的状态”。塞尔兹尼克的定义有两个方面，一是外部因素，二是内部因素。自主权的外在方面，即独立性，相当于“权限”或“管理范围”。自主权较大的机构拥有垄断权（就是说，它们在政府机构中对手很少或者没有对手，而且上级施加给它们的约束力也很小）。自主权的内在方面就是共识和使命感，即对机构内部核心人物共有的和普遍赞同的理解。

财政预算的增加可能会削弱机构的自主权，这会经常但并不总是遭到反对。军方之所以不喜欢麦克纳马拉，是因为他通过减少军方在武器和理论问题上的决策权来削减各部门的自主权。麦克纳马拉给了各部门很多经费，但这一事实并不能弥补各个部门在任务独立性方面的损失。

农业部不情愿执行食品券分配计划，部分原因在于发行食品券的工作包括一系列与农业部的传统使命（即帮助农场主）截然不同的任务，另一部分原因是负责发放食品券就意味着对那些与福利项目（而不是农业项目）相关的国会委员会和利益集团负责。如果食品券项目规模不大的话，农业部或许不会担忧；但在20世纪70年代初，当农业部部长意识到该项目不久就会占整个农业部全部支出的三分之二份额时，他感到了惶恐。这样的数额实际上意味着什么呢？农业部一个官员做出了如下表述：“我们不得不对各种欺诈、各种侵犯公民权利的行为进行全面追踪，而这样的工作会占据我们全部的时间和精力。”有人怀疑，困扰他的不仅有所抱怨的经济代价，而且还有政治代价。

联邦调查局不想卷入与毒品和有组织犯罪相关的工作中，是因为这些工作可能需要它付出很大的组织代价。如果一个组织有摆脱政治约束的自由，很大程度上取决于它过去在道德和效率上所建立的声誉。在调查毒品和黑手党的工作中，联邦调查局就会面临进行侦查工作所固有的受贿的可能性。它还可能遇到指责，原因是该局没有像以往解决绑架和银行抢劫问题那样“解决”贩毒问题。此外，联邦调查局的使命——基于寻访民众进行谨慎控制的调查——会因为接受新任务而受到折损，这些新任务包括乔装混入毒品交易现场和假扮黑手党成员。这样的不良方式会让联邦调查局的内部管理更加困难，甚至会威胁到共有的使命感。例如，如果联邦调查局已经完全接受了调查贩毒活动的职责，某些特工就有很大的受贿可能性（这会导致公开丑闻）；更有可能发生的事情是，不论联邦调查局做什么，毒品问题都会更加恶化（这会引起公众质疑）；还有一种可能，即联邦调查局中的毒品事务专家们会与那些不是毒品事务专家的特工人员进行竞争，以捞取经费或者谋求晋升（这会造成内部摩擦）。总之，这看上去是一笔划不来的投资。

对一位政府机构主管人员来讲，扩大机构的自主权能够最大限度地减少外部投资者和竞争机构数量，同时会增强机构内部工作人员的使命感，最终减少机构的运营成本。放弃某些新任务和与之相匹配的预算增加，看来是获得这些益处所要付出的合理代价。

这并不是说，所有的机构主管人员都永远采取扩大自主权的方式行事。国务卿乔治·舒尔茨曾经极力将一些部门保留在国务院之中，这些是建造美国使馆并为其提供安全保障的部门，他获得了成功。20世纪80年代，尽管有关的令人尴尬的信息被披露，如美国使馆安全方面存在巨大隐患，国务院建设方案也有严重缺陷（参见第六章），但舒尔茨还是固执己见。而这些实践的后果就是国务院在继续参与和监督使馆建设事务中付出了更多的代价。

针对国务院在使馆建设和安全上的问题，来自国会的批评大爆发。这些批评会使国务卿明晓：如果把这些“烫手山芋”转给其他政府部门，国务院的处境就会好一些。另外，国务院的组织文化传统是奖赏外交官，而不是建筑工程监督员或安全官员。因此，可以想象，国务院负责驻外机构建设的部门和安全部门的士气都很低落。所以，从内部和外部环境来考虑，让其他专长于建筑或安全保障的政府部门来承担这些引起争议的任务似乎是明智之举。但是，很可惜，事实上并没有做出这样的决策。舒尔茨坚持保留国务院的这些职能，一位同僚据此把舒尔茨称为“我遇到的势力范围意识最强的国务卿”。很多了解首府华盛顿内幕的人把舒尔茨的坚持看作部门主管不惜任何代价极力保留其势力范围的又一例证。但是，相比较而言，下面几个例子明显更加典型：农业部部长愿意放弃食品券项目，经济机会局放弃志愿服务美国项目，卫生、教育和福利部放弃吸毒管理局，以及陆军放弃其空军部队。放弃一个部门从而加强这个机构的自主权是一种极端的（同时也是特别能说明问题的）例子。更为常见的做法是，确定自己的任务来阻止和剥夺竞争对手涉足自己核心业务的机会。

吉福德·平肖领导的林务局是一个隶属于农业部的机构。当对国家森林的管辖权从内政部转归农业部时，平肖就顺理成章地接手了对国家森林的管辖权。这可谓是对林务局自主权的守护所进行的巧妙一步。由于对国家森林进行管辖是内政部的一贯传统（并且似乎是合理的），在这种情况下，还能实现管辖权力的转移无疑证明了平肖拥有强大的政治手腕。他动员了林业和畜牧业群众来支持他与内政部的对抗，声称如果森林管辖权转到农业部的话，会产生更大的经济效益。（但是，平肖想方设法限制林业和畜牧业群众使用森林资源，这令后者感到十分失望。）当平肖的朋友和支持者西奥多·罗斯福在威廉·麦金莱遇刺后突然成为美国总统，幸运之神再次眷顾了平肖。于是，1905年的转让法案就变成了法律。

戴维·利连撒尔将“草根民主”（grass-roots democracy）作为新成立的田纳西河流域管理局的任务加以精心宣传。根据欧文·哈格罗夫（Erwin Hargrove）的说法，这一策略是用来阻止田纳西河流域管理局被内政部吞并的决定性因素。“草根民主”口号的用意是：与内政部不同，田纳西河流域管理局直接与流域民众一起努力，为流域民众服务。这个口号是基于这样一个想法，即田纳西河流域管理局将允许农场主参与挑选农场，在那里进行新的水土保持和农作物栽培实验。假如田纳西河流域管理局公开阐释其任务是建造大坝和发电（事实上，该局做的主要也是这些），那么就没有任何明显的理由能够说明，为什么内政部（该部有很长的水利工程建设历史）不能将该局接管。

除了J.埃德加·胡佛和戴维·利连撒尔，在权力的殿堂中纵横驰骋、在势力范围方面运筹帷幄的人首推海军上将海曼·里科弗（Hyman Rickover）。这位海军军官甚是精明，但脾气暴躁。凭借着与国会和私人承包商的密切关系，他谋取了所有用于军事目的的核电厂的建造授权，并最终获得了领导所有核动力潜艇开发的授权。在官僚体制的一般程序中，任何像核动力推进器这样有吸引力的东西肯定会被各个民用和军事机构所占据。结果就是：一个机构负责研究，另一个机构订购反应堆，第三个机构将它们安装在各类舰艇上，第四个（甚至第五个和第六个）招募人员、训练并指挥驾驶员。但事实上，在这里一个人就能够建造一个被叫作“里科弗海军”的整体。里科弗不顾众多海军将领的反对，从一开始便审时度势，在获得资源之前先要获得自主权。

“统一”三军

当一些组织承担相同的任务时，对自主权的争夺就会异常激烈，军队的情况就是这样。各个军种之间的争吵就是生活中存在的现实。有时候我们会遗忘的事实是，第二次世界大战结束之后曾经制订计划来统一各军种。该计划的支持者和反对者共同的动机都是力图保留或者加强自主权。

计划最主要的支持者就是陆军。作战部提出一个计划，即设置唯一的总参谋长来统领陆、海、空三军，这个总参谋长向国防部汇报。当时由于战争行将结束，随着士兵的复员，陆军担心其资源会大规模缩减。相比之下，海军和空军掌握并拥有舰艇和飞机，因为至少要确保这些武器部分能够运行，海军和空军就足以保证自己的资源不会像陆军那样被大幅度地削减。除此之外，空军所拥有的核弹似乎可以作为一种廉价的防卫手段，几架轰炸机（后来还有弹道导弹）就可以轻而易举地威慑任何潜在的侵略者，如此一来还需要大量士兵吗？陆军的担忧还是有理由的。无论何时削减国防预算，人们都会想到的是裁人比削减装备容易得多。这时，一个统一指挥官（可能从陆军中挑选）将会“平衡”三军的需求（例如，保护陆军的角色）。

陆军提议的计划得到了空军的支持，这是因为该计划看上去会为后者的自主权提供很好的保障。航空部队已经作为陆军的一部分并且是以陆军航空兵的名字创建和成长的。航空部队急于成为一支独立的队伍，这一抱负获得了公众的大力支持。陆军之所以促成这件事，部分原因在于，这支名义上属于它的空军部队已经变得如此庞大且有名，陆军担心如果两者继续合作下去，陆军就会受到航空兵的支配；除此之外，这也是由于步兵军官们不愿意与陆军航空兵的军官们分掌兵权。简而言之，如果分开，陆军和空军在自主权方面的利益都会得到巩固。但是，陆军为航空兵的独立附加了一个条件：三军联合设立一个最高的领导体系，由唯一一个军事指挥官来指挥。哈里·杜鲁门总统对该计划给予了大力支持。

统一的反对者是海军，原因也是自主权问题。从某种意义上来讲，海军就是一个小型的国防部，不仅拥有自己的舰船，还拥有自己的步兵（海军陆战队），以及空军（海军航空兵）。因此，不论实施何种重组计划，海军都更容易受到损害。效率和统一的支持者们肯定会认为“合理的”组织形式应该是：海军的地面力量——海军陆战队——转入陆军编制，其空军力量则转入空军编制。以海军部部长詹姆斯·福雷斯特尔（James Forrestal）为首的整个海军都反对这样的重组方案，并提出一个简单方案来替代，即只设两个协调委员会——由高级指挥官组成的参谋长联席会议和一个能将与国防事务相关的重要文职官员召集在一起的委员会（后来成为国家安全委员会）。

妥协最终达成了，成立了一个统一的国防部（陆军的意愿），但国防部长的权力受到了限制（海军的意愿），不设唯一的军事指挥官（陆军的意愿），取而代之的是参谋长联席会议（海军的意愿）。海军同意航空兵建立独立的空军，作为对其他军种的一个让步。曾一直反对统一的海军部部长被任命为第一任国防部长，但他很快就意识到还有很多管辖权限问题亟待解决，而他却因为权力所限对此无能为力。例如，海军和空军都想在战略威慑中占有一席之地，前者试图建造大型航空母舰，后者则试图生产重型轰炸机，但两种议案都是在国防预算压缩的情况下提出来的。新独立的空军急于控制所有军用飞机，陆军则坚持要求保留自己的部分空军力量。1948年，福雷斯特尔部长在佛罗里达的西锁岛（Key West，又叫基韦斯特岛）召开了一次会议，希望各军种能够在会上解决彼此间的分歧。会议只形成了一纸协议书，但产生了出人意料的结果。

西锁岛协议的条款中有一条规定：空军购买和管控所有用于陆军步兵作战的飞机。为了保证陆军遵守这一条款，协议特别规定了陆军不得购买任何重量超过5000磅的固定翼飞机。朝鲜战争暴露了这一协议的弱点。空军的组织文化是建立在高性能战斗机飞行和远程轰炸机飞行的基础之上的，尤其是后者。其结果是，空军很少购买适合近距离支援步兵作战的飞机——这些飞机速度慢、装甲厚、有效载荷大——并拒绝陆军指挥官控制这些飞机。当陆军试图寻求国会的批准来购买这种飞机时，就有人援引西锁岛协议，从而阻止了购买此类飞机的计划。但是，几年过后，一位精明的陆军上将注意到，西锁岛协议中仅限制固定翼飞机，关于直升机只字未提。因此，陆军开始购置直升机来弥补空军不愿意承担的近距离支援任务。越南战争加速了这种购置行动，不久，陆军就拥有了大量直升机机群。但是，关于直升机是否像固定翼飞机那样能够进行有力的近距离支援问题上，各军种间仍然存在分歧。然而，论争的焦点不在于其优劣性，而在于各军种都建立在自身对自主权的控制欲的基础上。前军费预算分析专家理查德·斯塔宾（Richard Stubbing）对这一问题做了如下总结：

空军一直很少关注近距离空中支援，仅仅购置攻击机来维护它承担近距离空中支援的任务要求。与此同时，陆军因无法断定是否能在其需要的时候得到空军的有效支援，而购置了大量的攻击直升机。这些直升机比普通的攻击机要昂贵，而且更容易遭到打击，但可以直接接受陆军的指挥。

上述事例加之其他关于军队中争夺势力范围的例子有时候会被错误地理解为组织扩张主义的例子——一场为了“更多”而获得更多的竞赛，其根源在于这样一种理念：越多越好。这种看法其实是很肤浅的。实际上，军队的这些行为就是试图使任务和权限相匹配。对任何组织来说，拥有强烈的使命感都十分重要，特别是军事机构。在军事机构中，甘愿面对危难和无私奉献的意愿往往是遵守军队组织文化和共同的道义规范的产物。强烈的使命感还包括与必须完成的任务和用以完成任务的资源相联系的组织权限。例如，陆军军官之所以想要指挥战术（或近距离支援的）空军部队，绝不是因为他们想拥有自己的飞机，而是因为经验已经告诉他们：那些在步兵团前面直接扫射和轰炸目标的飞机，需要与之精确配合，如果扫射就得正好发生在需要的时候，炸弹也要准确地落在敌人部队时——就更需要这种精确了。同样的，空军军官反对使用低速地面支援飞机，并不是因为他们不重视扫射敌军部队，而是因为经验已经告诉他们：低速飞行的飞机容易遭到敌军快速而机动的战斗机的攻击。因此，他们想要获得战术飞机，因为战术飞机能够像它们可能遭遇到的敌机一样快速地飞行和转弯，从而更好地保护自己。但问题在于，快速飞行和机动性能比较好的飞机不适于执行地面支援任务。

因为两个军种的任务利益都建立在似乎合理而严肃的问题上，所以找到一种可以调和任务和权限的组织形式并非易事。尽管起初用于建立国防部的法律条文已经为了减缓军种间的竞争而进行过多次修改，但要寻找到一种在任务和权限之间做得恰到好处的调和方法，还是和之前一样难以实现。

艾略特·科恩在描述第二次世界大战期间反潜艇战问题时就说过关于匹配的问题。这个问题的核心是应该由哪一个军种控制飞机并搜寻敌方潜艇的航道。海军想控制这些飞机，以便帮助海军护航舰队为军舰和那些试图避开德国潜艇的商船护航。既然海军负责护航舰队的安全，而且许多船舰由海军操纵，那么海军自然会想到让飞机贴近护航舰队。而陆军航空兵部队并没有护航的责任，它所感兴趣的是搜寻和攻击德国潜艇。所以，这些军官不想让飞机紧跟护航舰队，而是在海上更大范围地飞行，寻找可能出现的潜艇。最终，陆军航空兵将陆基反潜飞机的控制权交给了海军。这是个明智的决定。任务与权限相适应的匹配对海军有着生死攸关的重要性，而对陆军航空兵来讲，重要性不是很大。此外，将这些飞机的控制权交出去也意味着陆军航空兵的飞行员们不需要在海军指挥官那里接受护航任务了。

实现自主权

任何一个机构的领导者都不会为其组织争取到完全的自主权；政治需要问责，民主政治则意味着需要一个尤为复杂且包罗万象的问责模式。政府的行政主管人员能做到的最佳状态也就是尽量减少竞争对手和约束因素的数量。

实现任务和管辖权限匹配的最佳时机是组织建立之时。一个组织就像珊瑚礁里的一条鱼：为了生存，它需要找一个对它提供支持的生态位。有的时候，这个生态位是法律具体规定了的，社会保障总署和国内收入署在创建之初就是这样。但经常出现的状况是法律条文比较模糊，这就给了创建初期的主管一个可利用的机会。如果这样做的话，需要遵循一些基本方法。

第一，搜寻那些别人还没有承担的任务。监狱管理人员轻而易举就能习得这一方法，因为几乎没有其他人愿意做这件吃力不讨好的事情。但是，中央情报局的头几任局长却面对很多对手——军队和国务院也有活跃的情报机构。基于这个事实，加之中央情报局创建者们先前的经验，使它将自己的新角色限定在秘密活动的领域之内。在搜集情报的过程中，秘密活动成为中央情报局组织文化的任务，这一特点一直持续到高空监测卫星出现。监测卫星可以从四五百英里的高度清晰地拍到其他国家的军事和工业设施。这个时候问题也随之出现：谁来控制这些技术设备？

空军拥有的火箭可以把卫星发射到相应的轨道上，并且他们十分想刺探到关于苏联火箭的情况。同样，中央情报局也对这个项目很感兴趣，并承诺自己可以搞到的情报甚至比一群间谍能获取的还要多。针对这一项目，中央情报局和空军展开了一场激烈争夺。直到最终成立了国家侦察局（National Reconnaissance Office，NRO）来承担发射和控制卫星的任务，这场争斗才得以解决。这个局受空军部部长控制，一位来自中央情报局的官员被任命为二把手。为了监督国家侦察局并有权选择侦察目标，一系列复杂的协调委员会成立了。当然，部门间的争吵不会销声匿迹，但是，（据来自这个高度机密机构的某些观察员所言）随着国家侦察局开始工作并形成自己的使命感和职业感，争吵也就慢慢平息了。

联邦调查局不愿意染指任何麻醉品调查行动，不仅是因为担心受贿，而且也确实不想做其他组织已经做过的事情——如果染指了就会成为那个组织的对手。即便原联邦麻醉品管理局已经完全被胡佛接管，但海关总署、边境巡逻队以及移民局也都参与到了毒品调查中。当联邦调查局最终进入毒品调查领域后，它发现要搞定的那些对手组织着实令人头痛。

第二，与那些企图将其他机构负责的任务收归己有的机构做斗争。空军最终未能阻止海军建造大型航空母舰，而海军最终也未能阻止空军购置重型轰炸机。每一个军种都竭力保持其能向遥远的敌人发射核武器的能力——这其实是很危险的。联邦调查局成功地阻止了战略情报局参与反间谍工作的企图。胡佛不信任战略情报局及其有野心的领导者“野蛮比尔”威廉·多诺万（William Donovan）。他担心（事实上他的担心是对的）战略情报局会占据国外事务，也会染指国内事务。国内反间谍活动是联邦调查局的工作，这是该局要坚决维护的。例如，有一次，来自战略情报局的几位职员试图去首府华盛顿的外国大使馆行窃，胡佛听到风声后就指派几名联邦调查局特工前去阻止行窃活动。多诺万向罗斯福抱怨，但获胜的还是胡佛，这样的任务被完全划归在联邦调查局的工作权限内。当罗斯福将搜集关于拉丁美洲情报的任务交给胡佛时，胡佛十分警惕，并要求确认战略情报局不会参与其中。

第三，尽量不要去做那些和本组织的中心任务严重偏离的工作。陆军工程兵团非常注重自己的良好声誉，因为它能按期可靠地在预算以内设计并建造港口、桥梁、大坝和复杂的水资源开发项目。从20世纪70年代起，国会开始支持一些新的议案，如处理废物、改善城市供水系统和加强沿海地区管理。我们的第一反应可能是，这些新计划会给急于扩张机构业务和增加预算的工程兵部队一个良机。而事实是，许多有经验的工程兵都反对部队涉足这些新计划。他们严格地如此行事——是因为这些新计划仅仅是计划而已，不是工程。一项工程关乎的是为其雇主设计并建造一个建筑物。工程兵部队知道如何应对一项工程。与此相反，一个计划，例如清理有毒废物或改善城市供水系统，则会涉及与州及其他地方机构进行谈判，达成协议，为各种政治机构提供技术支持，管理补助拨款项目以及劝诫企业减少使用有毒物品或劝导城市居民节约水资源。正如亚瑟·马斯和迈伦·菲林（Myron Fiering）所说的，尽管这意味着工程兵部队的建筑预算会缩减，它仍拒绝涉足许多这样的计划。使命比预算更重要。

第四，谨慎对待联合与协作。多年以来，联邦调查局一直不愿意指派其特工参与协作打击有组织犯罪的合作型任务。胡佛担心，如果其他不受联邦调查局控制的部门的成员因错误判断而造成失误，可能会牵连联邦调查局，这样一来该局的名誉就会受到损害。基于同样的缘由，陆军工程兵团有一个“不打下手”的规定：禁止将工程兵指派到政府其他部门或者军队的其他单位。正如工程兵部队的主管之一穆罕默德·艾尔-索德所言，我们认为，我们的声誉不会由于多做几件其他组织因为某些原因遗漏或做不好的琐事而得到提升。如果工程兵部队决定承担一项工程，它就会希望自己获得绝对的权威。例如，有人曾提议环境保护局和陆军工程兵团协同负责清除有毒废物的工作。工程兵部队对此予以拒绝，原因就像一个工程兵部队军官所说的：“如果不由我们设计，如果我们不是承包方，如果我们没有权威……我们仅仅是在为环境保护局打工……那样的话，一旦出现什么差错，我们就会成为报纸上的头条新闻，标题就是‘工程兵团搞砸了’。”

第五，尽量不要做那些会导致支持者出现分歧或对立的工作。像大部分州一样，加利福尼亚州和怀俄明州都有州属的捕鱼和狩猎管理机构，其管辖范围是各自州境内的各种野生动物。这些机构的任务就是保护各种野生动物免于非法的猎杀和垂钓。除此之外，这些机构还专门为狩猎和垂钓保留了一些陆地和池塘。这些部门的核心支持者就是各州内的猎人和捕鱼人；也正是他们在19世纪促成了这些机构的建立，也正是他们当前仍旧在立法机关面前支持捕鱼狩猎机构。他们的支持非常有效，这些机构通过简单有效的手段就能从法律约束中获得很多自主权，即将捕鱼和狩猎执照费用限定在能使本机构自给自足的程度。托马斯·H.哈蒙德（Thomas H. Hamond）对这些机构如何承担新任务进行了研究。总体而言，它们试图回避任何会造成支持者分裂的任务。结果，两个州的捕鱼和狩猎机构都设法避免涉及诸如狼和郊狼类的肉食动物。这样的议案会导致农民和生态学家对立起来。因为农夫想要杀掉这些肉食动物来保护他们的家畜；而生态学家则想要保护这类肉食动物，因为在他们看来，这些动物有濒临灭绝的危险。怀俄明州捕鱼狩猎管理局在回避这样的工作方面特别成功。最后，立法机关把这项任务交给了农业局。

第六，回避已知的薄弱环节。如同我们人一样，每一个组织都会从产生过大问题的行为中获得教训。但是，与人相比，组织拥有更长久的记忆和应对风险的敏感。一朝被蛇咬，十年怕井绳。就联邦调查局而言，已知的薄弱环节是腐败；对监狱而言，是越狱和暴乱；就国防部而言，是购买价值435美元的锤子；对食品和药物管理局而言，是批准可能致癌的食品添加剂。每当出现严重差错且还要应付巨大政治危机的时候，这种错误就会进入机构的组织记忆中，成为一个传奇的恐怖故事。机构的官员们会花费大量时间和精力来建立一种机制，预防此类恐怖故事不再重演。有的时候，这种机制走到了极端。例如，有很多关于胡佛的故事就是这样的，其中一个是他禁止联邦调查局的特工执行公务时在公共场所喝咖啡。原因是为了避免出现如下情况，即一位公民发现特工喝咖啡后向某个国会议员举报：“政府官僚拿着纳税人的钱在享乐。”

回避已知薄弱环节的好处是，最大限度地减少外部机构对本部门的控制。政府机构的主管人员通常是实现了机构目标，但没有获得相应的奖赏，这是因为机构目标是那么的含糊不清或者进展的取得是如此艰难，以至于不能说服任何人对你进行奖励。这将会在下一章具体阐释。相反，政府机构的主管人员却很容易遭受批评。如果这种薄弱环节能够减少，如果国会议员、利益集团和媒体记者不能收集到对政府机构言之有据的批评，那么这些机构的外部人士就失去了控制该机构的渠道。结果显而易见，机构的自主权增加了。对政府机构的主管人员而言，回避已知的薄弱环节相当于企业经营者获得利润，那就是生命线。

关注自主权的后果

关注势力范围和自主权的主要后果，就是不同机构之间的工作协调起来异常困难（这个问题非常重要，将专门有一章对之进行探讨）。企业通过对市场信号（价格）的回应来调整其经营，也可在反垄断法允许的范围内通过达成公开协议（合同）来调整，合作的标准是互利互惠。对企业而言，无须担心这种合同会使一家企业获得对另一家企业内部事务的控制权。相较而言，政府机构则把任何机构间的协议都看作是对自身自主权的威胁。

因此，很多必须合作（至少看起来相互合作）的政府机构在达成协议时都会保护双方的自主权免受损害。参谋长联席会议的行动程序所受到的支配就是很好的例子。参谋长联席会议的成员机构倾向于通过签订互不干涉协议以尽可能不使各自的自主权受到威胁。参谋长联席会议有一条不成文的“全体一致”原则：如果有任何军队部门的代表有异议，那么考虑到对角色和任务的设定，就不会采取任何行动。因此，也就不会采取任何威胁到各部门角色或任务的行动。1955～1959年，参谋长联席会议曾做出将近3000项决议，只有23项有人投反对票。1986年《国防部改组法》被通过，它扩大了参谋长联席会议主席的权力来改变之前的状况。这样的话，参联会主席就可以做出一些参谋长联席会议作为一个委员会所不愿意去做的关于角色和任务的比较棘手的抉择。不过，这是否有可能达到预期的结果，观察家们看法不一。

关注自主权还会导致政府机构抵制其他机构对自身的控制。联邦合同合规项目办公室（Office of Federal Contract Compliance Programs，OFCC）隶属于劳工部，负责监督联邦机构的行为，保证与政府有经营活动的承包商遵守有关民权和肯定性行动计划的法律与行政命令。例如，该办公室应该保证国防部能够有效地监督国防工业承包商的雇用方式。当帕特里夏·蕾切尔研究这个办公室的时候，没有人认为该办公室正在实现其目标。问题很明显：联邦合同合规项目办公室不控制任何资源，如财政预算和人事权，而这恰恰是国防部所重视的。相比之下，当联邦政府对某个私人承包商实施一项法规的时候，该企业的资源就会受到威胁，途径要么是停止合约或拒付合同酬金，要么是向法院起诉把企业送上法庭。

波士顿住房监察员负责对房客关于住房不安全或不卫生的投诉进行回应。在彼得罗·尼沃拉（Pietro Nivola）对该机构进行研究的过程中，他发现了一个令人困惑的问题：尽管监察员们在同一时间向私人和公共房屋的房主们指出其各自违反住房法规的问题，私人房屋房主接过传票后比该城市最主要的公共房屋房主——波士顿住房管理局——接到传票后改正得更为及时和准确。这个问题的答案显而易见——住房监察员们愿意受理私人房屋房主的案子，他们能够有法（法庭裁决）可依将不服从的房东诉诸法律。但是，他们不愿意受理与另一家政府机构相关的案子，而且他们对这些机构几乎没有任何控制权。

人们越来越希望电力企业去尝试各种形式的节能措施（如鼓励用户减少用电需求），并探索多种可再生能源或者软能源前景（如太阳能、风能和地热能）。一项对处于同一州、为相同市场提供服务的三家私营企业和三家公有企业进行比较的研究表明，私营企业在探索节能和寻找替代能源计划方面比公有企业更加积极。州管理机构控制着私营公司而非公有电力企业所看重的资源；这些管理机构可以设定投资者经营的企业的供电价格并决定其拥有的企业的回报率（大体上就是利润率）；但对那些市政部门经营的企业，这些管理机构则不能这样做。

一份关于田纳西河流域管理局的研究报告得出相似的结论。当环境保护局开始命令电力企业减少其烟囱排放的某些污染物的数量时，与私营企业如太平洋天然气和电力公司相比，田纳西河流域管理局作为一家由政府经营的大企业，花费了更多时间来抵制这些法规，并采取了有效的抵制方式。虽然最终田纳西河流域管理局的态度发生了改变，但这一改变的原因同时也暴露出一个政府机构在控制另一个政府机构的行为方面存在的问题。当时，美国总统正好也比较关注这一问题，并决定指派环境保护部门的主管进入田纳西河流域管理局的董事会工作。一位重要的参议员威胁要阻止一项田纳西河流域管理局急于通过的法案，但更重要的是，法院宣布可以对田纳西河流域管理局发起诉讼。各种社会团体和两个州的司法局局长组成一个联合小组起诉田纳西河流域管理局，指控该局没有遵守环保法规。最终的判决书迫使田纳西河流域管理局答应改变其以往的做法。

田纳西河流域管理局不遵守《清洁空气法》的做法体现了该机构的使命，即有效的电力生产是重中之重。这一观点体现了该局电力工程师们的专业特性，这些工程师的岗位在该局中占据了主导地位（参见第四章和第五章）。该局对《清洁空气法》的抵制如此长久而且抵制行动颇有成效，是该机构已经获得高度自治权的结果。该局抵制行为的结束则是大多数政府机构不需要去应付的因素所致——总统本人的直接干预和法律诉讼的威胁。确实，我们仍无法知晓一个联邦机构起诉另一个联邦机构时联邦法院究竟起到了何种作用。

1978年的统计数据显示了这个问题的严重性——在遵守环保局的规定时，联邦机构在效率和态度上不如私营企业那样好。例如，科罗拉多州丹佛附近的一个基地存有上百加仑的各种有毒化学药品。两个使用该基地的组织——壳牌石油公司和国防部的兵工厂应该对此负责。司法部于1983年起诉壳牌公司，要求其承担清理它制造的垃圾的费用，但没有对国防部采取同样的惩治措施。部分原因是一个公共机构不愿与另外一个公共机构为敌，同时也是因为律师们在对这一问题的意见上并没有达成一致，他们并不知道一个政府机构在法律上如何掌控（如果可以控制的话）另一个政府机构。

小结

预先设想的政府机构的扩张特性是一个过于简单化的概念。自主权至少与资源具有同等的重要性，因为自主权决定了政府机构获得和使用资源所需要付出代价的程度。高度的自主权意味着该机构拥有一个可靠的选民基础以及一系列一致的任务。支持者和任务共同促进政府机构形成一种强烈而具广泛认同的使命感。假如自主权能够保证，寻求更多的资源或更大的权限会是必然的诉求。

但这只是一个大大的“假设”。随着政府活动种类的增多，所有政府机构都会面临无人争夺的权力的减少，都会面临对其完全支持的机会的缩减。曾几何时，邮政总局、退休金办理处、军队和海关总署是为数不多的重要机构，所以势力范围之争并不突出。可如今，政府中制定外交政策、制定和影响经济政策的机构就有几十家，负责调节商业活动和执行打击犯罪活动的法律机构也不计其数。在这种情况下，势力范围之争就凸显出来了，而且很多争斗是无法解决的。

这可以解释约翰·瓦纳特（John Wanat）在一份报告中得出的结论，这份报告研究了各种联邦机构在1952年到1966年间规模的扩大。该研究表明，在允许机构膨胀之后，许多机构并没有扩大规模，确实扩大的机构大多是研究机构。很多研究机构（人们会想起国家健康研究所）很受支持者们的拥护（有谁会反对寻找治疗癌症的新疗法呢？），并拥有无可置疑的权限（没有其他机构从事同样的工作），以及拥有一种一致的使命感（职业科学家们的研究兴趣）。在这种情况下，就会有很多怂恿扩大机构规模的呼声，因为这样做代价不大。至于能否扩大机构的规模，除了该机构的控制权之外，还取决于很多因素，包括主要的经济和预算条件。

很少有联邦机构拥有癌症研究所那样的优势，所以大部分机构要为自主权和资源扩大而奋斗。机构的主管人员如何为此而努力将是下一章的主题。