在第二次世界大战结束后的40年里，美国陆军对其军事思想至少做过4次重大修订。第一次修订完成于1958年，改编了作战师的建制。在欧洲战场上逐步形成的传统编制为17460人，分为3个团（或旅），团又分为几个营。每个师都配备大量的车辆（坦克和卡车）和自己的防空部队。在这种建制下，一个师自己就能够向敌军发动集中而猛烈的攻击。

新的建制称为“五群制”师，较之前有很大变化。这种建制人数减少了（为13748人），分为5个作战群，而不是3个团，不设营，减少了车辆数量，撤除了师属防空部队。新建制设置的独立作战单位有利于在分散的地区性防御中独立作战。核武器在战场上的应用导致旧的建制已不适应新的作战形势，是这次改编的基本理论根据和战术思想；调用大规模军事力量对一个特定区域进行防御，很可能会成为核袭击的目标。那些认为陆军总要为决战做准备的怀疑论者，都被15个师改编为新的五群制的速度弄得不知所措。

然而只过几年，陆军的主管人员对五群制也不满意了。由于通信设备不足，即使在最好的情况下都难以指挥这种新建制的部队，而要在实战中进行指挥几乎是不可能的。车辆减少了，又很难调遣作战群。因此，20世纪60年代初出台了一种新的作战思想，即重组实战陆军师。这种陆军师恢复了从前对机械化装备的强调，以及与“五群制”相对的“三旅建制”。

20世纪70年代初，陆军再度改变其作战思想。五群制师尚未解决的问题依然存在：一支部队怎样才能抵御兵力比自己强得多、装备也更加精良的敌军？同时，新的问题也出现了。越南战争以及将军们越来越多地乘直升机，对着下面在森林中步履蹒跚的步兵发号施令，导致许多军官士气低落。1973年的第四次中东战争显示了反坦克导弹和地对空导弹等高精度杀伤武器的威力。新的作战思想被称为积极防御，它试图用改变思想而非改变建制的方式来解决上述问题。在这种新的作战思想指导下，陆军指挥官开始重视防御（陆军的传统是以攻为主），并积极利用快速机动来保证部队的攻击力。此外，这一作战思想还相当详细地规定了各级指挥员应尽的职责。

与五群制一样，积极防御的思想也是有争议的。这种新型的防御战略要求具备一定程度的协同行动，而且实践证明，在训练时这种协同行动很难做到，在实战中也不可能实现。此外，军队内外许多持批评态度的人认为，这种作战思想建立在对苏联战略的不切实际的假设基础之上。如果苏联不采用其在第二次世界大战中使用的集中火力发动进攻的方法，而改用灵活的、向纵深推进的进攻方式，那么在新的美军作战思想指导下，这种薄弱的运动式防御就会被彻底打垮。于是第四次改革便呼之欲出了。

一种被称为空地战的新理论在这次改革中诞生了。20世纪80年代初颁布的新实战指南曾推广这一理论。空地战主张美军进行敌后反击来展开攻势，重新重视进攻战术。这种深入敌后进攻的思想旨在破坏苏军第一波增援部队的攻击力量。要实施这一理念，陆军必须具备发现并摧毁距前线数英里的敌军坦克的能力，而这样做本身又意味着陆军必须配备极先进的雷达、计算机和导弹。在能够生产这些武器装备之前，这一作战思想要求陆军与空军必须达到一种前所未有的协同作战水平。在这种形势下，会出现更多的作战思想和建制方面的变化。

从一个层面上看，自二战以来美国陆军的历史很难为大家所普遍认为的，官僚机构是一成不变的这一观点提供证据。在作战思想以及一定程度的组织结构方面，可以说自1945年以来除了改革就几乎没干过别的。这一点并不是仅在当今时代才有的。拉塞尔·韦格利（Russell Weigley）在其有关军队历史的著作中就记叙了不少随军队规模和任务的变化而改编的实例。

然而，深层次的改革却不多。正如凯文·P.希恩（在其对陆军四次作战思想变革的一项研究中所阐明的那样，陆军把自身在战略战术上的变革局限在筹划抵御苏联对西欧的侵略上。每一次作战思想和结构的改革都假想陆军应准备参加一场发生在德国平原上的常规战争，但这期间并没有发生类似的战争。而陆军却在朝鲜、越南、多米尼加共和国以及格林纳达打了几仗，并且面临还要在中东和中美洲打仗的危险。但是，对于这些实际的或可能爆发的战争，陆军并未做出同样的反思，对待可能发生在欧洲的战争可不是这样的。结果是，陆军的改革主要局限于寻找某些方法，以充分利用它自身及其敌人在巴伐利亚可能使用的那种武器的新技术成果。

1930年以前的和平时期，美国海军陆战队是一支小型部队，只是担负海军舰艇以及美国大使馆的警备任务；在战争期间，也只是充当占领中美洲各国的临时部队，以来对付这些常被首府华盛顿的政治家们称为“香蕉共和囯”的国家。海军陆战队确实曾转战于蒙特袓马的官邸和的黎波里沿岸，但这些不起眼的战争历史，都不会促使局外人预料到海军陆战队即将发生异乎寻常的变化。1940年，海军陆战队发生了根本的变化，从海军常规步兵部队变成了能对防守严密的太平洋岛屿发动水陆两栖进攻的部队。富勒（J. F. C. Fuller）后来写道，这些水陆两栖作战行动是战争中“最具有深远意义的战术变化”。

要认识这一重要的改革，我们必须了解1912年占领尼加拉瓜与1945年占领硫黄岛这两次战争的不同之处。对于第一场战争，几个海军陆战连乘舰艇从平时使用的码头登陆，在几乎没有遭遇任何抵抗的情况下就占领了尼加拉瓜首府，升起了美国国旗。对于第二场战争，几个师的海军陆战队员向设防严密的海滩发起猛攻，空军和炮兵协同作战打击战壕中的日军，并展开了长达几个星期的肉搏战。史蒂文·罗森在历史著作中对这一军队的变化进行了深刻分析：不仅要在技术上，也要在精神上征服诸多困难；要创建一个组织，就要对该组织进行训练并提供装备，培养一批有能力并且愿意在不可能偷袭和没有隐蔽条件的情况下冒着猛烈炮火向敌人发动攻击的士兵。为了协助士兵，需要设计和配备专门的登陆舰艇，并建立一支海军航空兵。很多海军和海军陆战队军官不相信该计划能够实现，并且持反对态度。

其实早在1905年，就曾有人提议建立这样的一支部队并给出了充分理由：如果海军要在太平洋作战，就必须拥有前方基地。不能假设在战争期间可以轻而易举地控制可供使用的基地，因此必须组建一支能够强行占领这些基地的部队。但自1905年至20世纪30年代初，一直没有发生促使海军陆战队放弃原有任务而承担不同的新任务的事件。考虑到人们常常谈及的组织机构的惰性，有充分的理由预料，在对日宣战之时，海军陆战队对进行水陆两栖战争可能是毫无准备的。回想起来，这种作战方式对取得胜利有着决定性的意义。

罗森对海军陆战队发生的变化所做的解释，并没有为我们提供一种关于改革的全面理论。但这些解释也有优点，那就是记录了客观事实。海军陆战队内部领导层中的一些有识之士是改革的倡导者。他们得到了关键的指挥官——海军陆战队司令约翰·拉塞尔（John Russell）的支持。这位司令为新使命的倡导者创造了两个重要的有利条件——某种程度上的行政自主权（新组建舰队的形式）以及一系列激励措施（新晋升机会的形式）。充满活力的年轻军官有了一位高层指挥官的保护并受到诱人前途的激励，事情便开始发生变化——拟定了训练计划，举行了军事演习并研制了武器装备。1933～1934年，海军陆战队开始走上改革的道路。至1941年战争爆发时，这支部队已经做好准备把新的作战理论应用到实践中去了。

改革与任务

公共机构会抵制改革，对于这一点，我们不应该感到意外。机构本来就是与改革相抵触的。因为，设立机构的主要目的就是为了用稳定的组织惯例替代自发行为中的不确定预期和无序活动。标准作业程序并不是机构的敌人，而是机构组织的精髓。在一些易于按公正原则（至少是表面上的公正）要求办事的政府部门，保持稳定和惯例特别重要。正如美国国内的情况那样，案件B的处理方式不同于案件A，选区的一些人通常要求解释为什么采用与先前不同的处理方案，因此，人们就十分自然地竭力避免造成任何有可能违反先例的行为。人所共知的一句官僚界格言就是：“千万别做别人没有做过的事情。”如果组织机构的工作人员具有强烈的使命感，那些向此机构提供拨款的政治领导人就会全力支持，这时候，改革的阻力也就更加强大。

需要声明的是，我所说的改革并不是出现新的计划或技术，而是出现新的方法，这些方法与新任务的实施或者完成现有任务有关。如果改革有助于按照现存的管理体制执行现有任务，各个部门都会欣然接受（至少不会强烈抵制）。陆军并不阻止用卡车替代马车。然而，令人惊奇的是，许多其价值在外人看来是显而易见的技术发明却遭到不同程度的抵制，就是因为这些技术发明改变了工作人员的工作性质和管理人员的控制形式。新发明和生产的后膛装填式步枪和机关枪极大地增强了陆军的火力。但是，火力的增强却迫使指挥员要么将步兵在战场上分散开来，要么让他们在战壕和掩体内隐蔽起来。前一种反应要求建立分散的指挥系统，后一种则允许他们保持统一的指挥。正如我们在第二章中所看到的那样，普鲁士（以及后来的德国）陆军对采用分散的指挥方式比法国和英国陆军准备得更充分——第二次世界大战证明德国所采取的做法是正确的。

侧重于维护现有任务的性质常常促使官僚机构采用新技术，却意识不到这些技术的重要意义。坦克出现于第一次世界大战期间，陆军并未对这种新机械置之不理，他们大量购进——但只是为了采用更有效的方式完成一项传统任务（即骑兵侦察）。当一些国家的陆军（但不是多数）认识到坦克并不是一种机械战马，而是代表着一种全新的作战方式时，真正的改革才出现。在欧洲，德国人最先认识到这一点并创立了装甲师和闪电战理论。同样，许多国家的海军在第二次世界大战之前就购买了飞机，但大多数仅将其视为一种改进了的侦察手段。因此，用弹射器将第一批飞机从舰艇上发射升空，其目的是为了扩大舰长的视野范围。后来，人们认识到指导飞机作战是一种新的海战形式，快速行动的特遣舰队的航空母舰上已经部署了飞机，直到此时才出现组织建制的改革。

与现有任务性质相一致的改革会被人们所认可，而要求改变任务性质的变革都将遭到抵制——这一事实有助于我们理解第二次世界大战后美国陆军战略思想的变化。1944～1945年，在欧洲进行的成功的地面作战是陆军指挥官的荣耀。根据对北大西洋公约组织承诺的义务，美国政府可在德国保留一支陆军部队，反过来，政府的承诺又增加了陆军在军费预算中所占的份额。此外，根据这项承诺，陆军的各个兵种——步兵、装甲兵、炮兵以及航空兵——都有不同的任务。以欧洲为工作重心的理念满足了陆军军费拨款和政治支持的组织需要，延续了第二次世界大战中所形成的职责和作用，最大化地减少了各兵种间的摩擦。与此相反，为适应中美洲、中东或东南亚的中小型战争需要而提出的对陆军结构或作战思想的改革，都会成为上述组织需要的威胁：不能提出任何与北大西洋公约组织成员国的义务同等的政治义务；必须说服那些未经第三世界国家非常规战争考验而晋级高升的将军接受这些观点；不得不在各兵种间做出艰难的选择——因为在洪都拉斯的丛林中不需要重型坦克，在格林纳达的街头上也不需要重型大炮。

年轻的海军陆战队军官在创建海军陆战队舰队方面所取得的巨大成功验证了，赞成与现有任务及组织形式相一致的改革的重要性（海军航空兵在创建航空母舰特遣舰队方面取得的巨大成功也是一个例证）。我们还将进一步分析如何实现这些似乎是不可能的且实属罕见的成功。

对改变任务性质的改革进行抵制的趋势，并非仅存在于军队或政府部门。以电子计算机为例，在有些公司中它得到迅速推广，而在另一些公司却受到抵制。不详尽了解这些公司的核心任务，就无法真正理解为什么有的公司很早就购买了计算机，而有的公司却拖到很晚才购置。如果核心任务是写东西、文件归档或计算，计算机会被视为一种速度更快、效率更高的工具而得到使用。这是一种改进，而不是变革（此词在本书中的含义）。例如，百货商场会很快购置计算机以提高账目结算的效率，但计算机在库存管理方面的应用却进展缓慢。正如哈维·萨波尔斯基（Harvey Sapolsky）所阐明的，其原因是，商品库存的管理涉及商场的核心任务，也就是商场进货员（这类人员负责供应一系列商品，如运动服、低档服装、男子服饰等的采购和展销工作，并因此可分得提成）的核心任务。如果从商品库存管理的层面上购买计算机，就会把进货品种和进货量的决策权从进货员——历来几乎完全自主的商人——的手中移交给经理及其助手，从而将改变进货员的工作性质。最终，倡导使用计算机的人士获胜，进货员的权力遭到了削弱。

一项改革倡议将会在何种程度上为人们所接受，取决于确定核心任务的方式。认识这一点，有助于我们正确理解人们对政府机构，特别是军队的评价，即经常过分追求最新技术。与拉尔夫·莱普（Ralph Lapp）一样，詹姆斯·法洛斯（James Fallows）就军队的军需品采购进行责难。另外，小查尔斯·沃尔夫专门研究了在提供服务的途径上是以选择市场为标准还是以选择政府为标准。他的研究工作很出色，并且断言，对于一个官僚机构来说，“新的和复杂的便会受到青睐”。其实，只有当一项新的先进技术与现有任务不抵触的时候，才会如此。（空军总是想得到性能最好的飞机，即使是不够先进的飞机能够更好地发挥作用时也是如此。比如空军当年就反对在越南战争中把低速螺旋桨飞机当作武装直升机使用。）然而，就像保罗·斯托克顿（Paul Stockton）在其关于美国军方研制新战略武器方面之做法的研究报告中所阐明的那样，倘若新的技术要求重新确定组织的核心任务，那它就一定会遭到抵制。

一个能够允许改革出现并延续下去的特殊环境是学校。在对过去五十年的教育“改革”进行评论时，迈克尔·柯斯特和盖尔·迈斯特写道，人们很容易接受并延续一些改革，如职业教育、驾驶员培训、阅读补习课程、卫生知识教育、教具的使用、午餐安排、学业和专业选择的咨询服务、移动式教室的安装，以及为英语差或学习有困难的学生设立特殊班级等。与此相反，有的变革要么从未立住脚，要么就是昙花一现，如教师集体授课、因材施教、使用机器进行程序化教学、“新数学” 课程以及课堂广播电视教学等。

军队接受或反对某些改革的原因已经有所阐释，由此应该不难理解某些改革被公立学校采纳或反对的原因。只要不改变教师的核心任务，教育改革就会延续下来，而要求对这些核心任务做重大改变的则会步履蹒跚或消失殆尽。学校接受了“补充”性的改革，特别是当这些改革附带更多拨款和得到有影响力的集团的支持时。学校决定增设驾驶员培训课程，聘任一位咨询人员，提供午餐或为在阅读或学习上有困难的学生设立新班，此时教师不必改变他们正在从事的工作。如果他们被告知要用一种新的方法教授数学课、与另一位教师共同授课、用计算机授课或因材施教，他们就必须改变正在从事的工作。

真正的改革（即重新确定核心任务）在学校可能会特别难以实行，原因是很难观察到教学活动，教学效果亦难以评估。正是由于这些原因，我在第八章中把学校称为应付型组织。然而，教师工作中有些方面是可以加以监测的，而那些实力雄厚的支持者若希望改变这些方面的教学，他们是能够做到的。譬如，将规定和保证某些学生权利（与诸如纪律问题相关）的传统做法强加于学校，这种做法相对来说是易于成功的。但这并不是因为教师们欢迎这一改革（他们往往对此是反对的），而是因为实力雄厚的外部集团坚持要求进行这方面的变革，而且，学校是否按要求实行变革是会受到监督的。

政府机构一直在改革，但最常见的改革是补充性的，即在未改变核心任务或组织特性的情况下，在现有任务的基础上增加一项新的工作。国务院接受了加强美国使馆安全防卫的任务，其做法是增设一个专门负责此项工作的部门。正如我们在第六章中所看到的那样，这种补充性改革并未明显地改变外交官的行为方式（因此使馆的安全亦无大的改进）。过去的联邦麻醉品管理局改成麻醉品和危险药品管理局之后，其核心任务（拘捕海洛因贩子）之上又增加了监督合法但易于滥用的药品（如氨基丙苯）的销售这一新任务。然而，麻醉品管理人员的日常工作并未改变，新任务交给了一个由新工作人员组成的新下属机构。该机构仍保留着以麻醉品管理人员为主体的组织文化，新任务（常被戏称为控制“儿童药品”）则留给了那些职位较低而且（长期）极少有晋升机会的雇员去承担。在约翰·F.肯尼迪总统要求陆军提高游击战能力之际，这一任务（不情愿地）交给了一支新的“特种部队”。由于总统强有力的领导和支持，这支部队才确立自己的使命，但这一使命多年来一直被视为整个陆军系统中的外围（和次要）任务。

真正的改革是那些改变核心任务的变革；大多数变革仅仅增加或改变了外围任务。这些外围的改革往往是针对部门的外部环境要求做出的一种反应。许多观察家发现，大多数教育方面的变革（这些变革无论是否真正地改善了现状，都似乎被称为“改革”）都是政治制度强加给学校的。军队的许多重大变革也是对政治要求做出的回应。空军的一些主要将领最初都不愿意研制洲际导弹；海军对是否需要潜射导弹的计划也一直拿不定主意；陆军是屈从于总统的要求才创建反叛乱部队的。外部力量——科学家、工程技术人员、非军事理论家、国会议员和总统助理——都敦促军队将一些最初似乎与其核心任务毫不相干（或者与这些任务相冲突的）的计划划入自己的使命之中。

有时，一个机构内的主管人员会引发一些边缘性变革。在许多种情况下，他们能否成功取决于其是否有能力让别人相信这些变革只是小打小闹，而不会危及后者的核心利益。尽管有人说比利·米切尔（Billy Mitchell）将军使海军感到惭愧进而承认了飞机在军事上的潜在威力，但其实海军从一开始就对飞机有着浓厚兴趣。争论的焦点是飞机将发挥什么样的作用。海军的组织文化——以水兵和战列舰为主的思想——通常仅仅是把飞机视为一种侦察工具。海军航空局首任局长威廉·莫菲特（William Moffett）少将忍痛放弃了这种思想。作为一名前战列舰指挥官，他的资历让他深受海军军官的拥护。他赞同把飞机用作战列舰侦察工具的设想，并提出，只有把飞机部署在与战列艇协同作战的航空母舰上，才能更有效地发挥其侦察功能。然而，莫菲特开始不动声色地（如果不说他是秘密地）推行了将海军航空兵建成一支独立于战列舰作战的打击力量的计划。他是在一些机密的备忘录中完成这一切的。他设法使建造高速航空母舰的合同获得批准，并插手军官的提拔以落实大批飞行员的晋升。（至1926年时，已有4位海军将军、2位海军上校和63位海军中校曾是飞行员。）他干得十分出色，在珍珠港事件爆发前一年就已经有了10艘高速航空母舰处于建造中。

然而，要是没有珍珠港事件，航空母舰特遣舰队可能永远不会成为美国海军水面作战的主力。但在1941年12月7日之后，便别无选择了。5艘美国战列舰被击沉或退役。要在太平洋进行海战，除了调动航空母舰别无他法。

边缘性改革通常有可能被轻易地推翻。这一事实有助于解释军备控制谈判中一个令人费解的问题。当里根总统就裁减欧洲中程核力量条约与苏联进行谈判时，苏联人要求在欧洲禁止部署任何陆基巡航导弹。这种导弹是一种高精度、低空飞行的制导武器，既能携带常规弹头又能携带核弹头。几乎不可能辨别带核弹头和不带核弹头的陆基巡航导弹。许多战略家都认为，非核弹头的陆基巡航导弹对欧洲的防卫是至关重要的，因为利用非核弹头可以对远离前线的苏联指挥机关和集结的装甲部队发动反击，美国飞行员也可免于冒生命危险。但是，当参谋长联席会议被问及他们各自对陆基巡航导弹的看法时，他们表示不反对签订一项禁止使用这种导弹的协议。这些高级军官为什么要放弃政治家们千方百计才说服欧洲人接受的武器呢？我的推测是：陆基巡航导弹未曾被任何军种视为其核心任务的组成部分——它既不是空军的飞机、海军的舰艇，也不是陆军的坦克。

机构主管与改革

无论改革触及的是核心任务还是边缘任务，是外部强加的还是自发产生的，想要弄清楚改革产生的原因，都需要了解机构主管的行为方式。在维持一个机构正常运转的人中，唯有最高领导人才能判断该机构应对哪些外部压力做出反应；他们必须在部门内部各竞争势力之间掌握平衡，也必须决定，是应保护那些一心倡导改革的管理人员，还是对他们置之不理。几乎每一项有关官僚机构改革的研究都表明了机构主管在解释改革方面所具有的巨大作用。譬如，杰拉尔德·哈格（Jerald Hage）和罗伯特·迪尤尔（Robert Dewar）曾经选取中西部某城市的16个社会福利机构的改革案例进行研究，他们发现，机构负责人对改革的信念比部门的结构特征更重要。如果约翰·拉塞尔不曾是海军陆战队的司令，或者说，威廉·莫菲特不曾是海军航空局的局长，那么海军陆战队和以航空母舰为基础的海军航空力量就不会在那个时候出现。

我认为，正是这个原因，导致有关改革理论的研究进展不大。改革不仅仅在性质上差异颇大——试图用一种理论去解释它的一切，就好像试图用一种医学理论去解释所有的病症——而且改革是如此依赖机构负责人的兴趣点和信念，以至于任何一个颇具改革精神的人的偶然上台对改革做出解释都具有极重要的意义。然而，要在这种“偶然现象”的基础之上建立起一种实用的社会科学理论是很困难的。

在这方面，研究政府机构的改革与研究公司的改革差别不大。在一个纯粹竞争的市场，绝没有什么企业家的能力可言，因为任何一个生产出一种更好产品的人会立刻招来压低价格的竞争对手（从而减少这位企业家的利润），他们可能把价格压低到使这位企业家从其新产品中所获得的利润为零的程度。虽然如此，新公司、新产品依然不断涌现。那些创办新企业、生产新产品的人甘愿冒超乎寻常的风险。至于他们将会是谁则是难以预测的，至少迄今为止，这一点被证明是不可能的。

机构主管是重要的，但也可能是很顽固的。改革并非必然都是好的，好的改革与不好的改革的数量基本一样多。而且，政府机构特别容易卷入不好的改革。不存在检验机构改革的合理性的市场，一个改革之后的公共机构有可能连续多年做错事。福特汽车公司本不应该生产埃德赛尔汽车（Edsel）；但如果政府掌管福特汽车公司的话，它会重复错误，仍然会继续生产这个牌子的汽车。

政府机构主管往往特别易于实施轻率的改革——那些从表面上看能巩固自身权力的改革。在军队有很多这方面的例子。电报的出现，电话、无线电、计算机的相继问世，以及后来的直升机，赋予了军队指挥官日益增长的能力来接受并发布命令，直升机还使他们能够一览无余地俯视整个战场。马丁·克里费德对战争中的指挥作用进行过深刻分析。他认为，上级指挥官往往使用革新的通信设备来削弱下级指挥官的主观能动性和应变能力，其结果往往是灾难性的。对于这一点，克里费德非常直率地说：“那些不将自己的士兵当作机械人，不试图自上而下指挥一切，而给予自己的下级指挥员相当大自由度的军队才是最成功的。”他的结论是正确的，罗马军团、拿破仑的将军、毛奇的陆军指挥官、1914年鲁登道夫的强击分队以及1940年古德里安的装甲部队都是例证。

正如乔纳森·本多所写的那样，对一个组织机构来说，不确定性就像每个人的原罪一样，与生俱来。由于它们很难知晓成功的原因及成功的内涵，政府机构总是处于变化不定之中。机构主管和高级管理人员有一种要减少此种不确定性的强烈欲望，这是可以理解的。他们还有一种不太令人理解的信念，即掌握的信息越多，就意味着不确定因素越少。如果他们用先进的通信手段和计算机设备获得真实的信息，即关于重大问题的全面、准确、分类精细的知识体系，确实会减少不确定因素。然而，他们所获得的信息却往往是一系列不完整的事实、意见、猜测和进行自我辩护的言论。

原因并非只是信息收集和传递过程中的局限性，还在于这种过程的产生，本身就改变了对下属的激励作用。它包括：

1.如果上级能收到有关某一决策的信息，那么这个上级就会收到一份要求其做出决策的报告。

2. 如果上级能够倾听意见，那么这个上级就会听到他想听到的情况。

3. 由于处理信息需要建立专门的机构，这些机构一定会要求日益增多的信息，以证明其存在的合理性。

铁路和电报的发明对一些部队产生的影响，足以说明这些刺激作用的实际效果。如今，部队可以通过统一部署（唯有总指挥部才有权调整全铁路系统复杂的运行时间表）进行调动，陆军指挥员有更多时间与总指挥部沟通（因为通往后方的电报和电话线很可能完好无损），而与前方作战部队的联系却变得更少了（前方的通信线路常常被破坏）。结果是指挥员更易于顺从总指挥部对战局的看法（这些看法往往是片面的），而更少采纳前线的意见。对铁路和电报的依赖增强了工程兵部队在总指挥部的势力，而且过不了很长时间，战争本身的变化趋势也会被视为仅仅是一个工程事物了。克里费德援引一位奥地利军官于1861年所写的一句话说：通信设备改善的结果是，一个指挥官现在“要打败两个敌人，一个在前线，另一个在后方”。

1940年的德国陆军在这一点上做得特别突出，他们手中掌握的技术（坦克、俯冲式轰炸机、无线电）增强了自身的作战能力，但是没有使用无线电和电话来实现指挥权的上移——至少在1940年5月的法国前线是如此。但后来，希特勒及其将军们决定从柏林指挥此后的战争。给别人划定目标，这不是一个明智的决定。

此例不仅说明有些改革是有悖常情的，还表明任何自上而下的改革都是有风险的。如果政府部门的最高领导发起改革，他们很可能会过高地估计改革的收益，并低估改革的代价。事实就是这样的，原因在于与工作人员和下级管理人员相比，这些高级别负责人不仅缺乏详尽的专业知识，而且改革对这些负责人还具有激励作用。他们往往是从其他部门调过来短期任职的——他们得到的奖赏并非来自本部门而是外界（同行、舆论、国会）对他们的评价。一个“积极进取”但不“随波逐流”的“精明且有抱负的人”往往会比一个谨小慎微、瞻前顾后的人赢得更多赞誉。

对地方行政官员的研究证实了这一点。R. O.卡尔森（R. O Carlson）专门分析了为什么有的学校总是比其他学校更具有改革精神。其中一个重要原因是选拔学校领导人员的方式不同。与校内提拔的领导人员相比，从外单位调来的领导会提出更多的改革举措。原因是显而易见的：这位外来者颇受国内同行的赞赏，而内部提拔的人（他在现在所领导的单位工作了一辈子）仅从工作本身得到奖赏。外来者常常中选，因为局外人赏识他，即使在新的工作中失败了，只要他们失败的原因是合理的——如未能达到其专业所认可的某一目标，他们仍会期望在其他单位得到升迁。对这些人来讲，失败却造就了成功。

在城市管理人员身上也可看到同样的模式。他们的专业能力越强（也就是说，他们在别的城市的工作经历和所受教育越多），就越有可能做一些引起争议的事，如运用行政手段在城市供水中添加氟化物，或聘任一位热衷改革的“懂法的”警长。

有时，进行自上而下的改革是可取的，因为基层工作人员有的时候只关注细节，而且受到文化和使命感偏见的限制。倘若采纳了基层人员的意见，海军舰艇的将领们很可能会阻止建立海军航空母舰部队。如果没有意志坚定的上层领导人强行实施改革，就绝不可能关闭那些虐待成性、骇人听闻的少年犯管教所。唯有像克拉伦斯·凯利这样强有力的联邦调查局局长才能力排中层人士的反对，将该局的侦破重点从盗窃汽车的小案子转移到重大的阴谋犯罪案件上来。

此外，还有一些改革几乎得不到下属的支持。如果一位部门领导认为应该撤销一个下属机构，他可能就不会得到众多普通职员的支持，即使必须撤销，如何撤销这个机构或大幅度裁员，也应该在只有实际工作人员才掌握的专业知识的指导下进行才行。（社会科学研究在改革方面的众多缺陷之一是，很少进行重点研究机构的解散，原因可能是在许多社会科学工作者看来，“改革精神”是开明和进步人士的一大特点，而“解散机构”却是居心叵测、倒行逆施者的行为。）

机构主管应在何时听取下属意见，何时可对其置之不理呢？如果本书是一本部门管理手册，那回答会是“酬情而定，审慎善断”。这话说了也是白说。此外，可鼓励其成员提出改革建议的组织形式，通常不同于那种改革建议一提出便很容易实施的组织形式。如果一个部门希望其管理人员和实际工作人员提出新的工作方法，这个部门必须是开放的、上下平等的和支持改革的。一个不顾其部分成员的反对而希望实行改革的部门，往往必须把权力集中在当权者一个人身上，使他完全可以不去考虑反对者的意见（甚至解雇持反对意见的人）。

在J.埃德加·胡佛领导下的美国联邦调查局——确切地说并不是一个大学研究生院的研讨班——提出新工作方式的工作人员有可能会被发落到蒙大拿州比尤特去执行其他任务。但是，所提建议如果正合胡佛的意，毫无疑问是会被采纳的。与此相反，领导一所州立大学就像主持一个永无止境的研讨会一样，会上提出的想法如涌如潮，可几乎每一个想法都不会被采纳，因为没有一个人有权将它付诸实施。大多数政府部门的情况介乎过去的联邦调查局和州立大学之间，但就其内部权力分布而言，它们或许更接近州立大学。

无论权力如何分配，热衷于改革的部门领导人必须创造条件激发下属思考问题、提出改革并为完善改革出力，这意味着要让他们相信，如果参与一个（通常是）短期任职的领导人的改革活动，即使改革失败或在改革实施前领导离任，他们的工作也不会陷入困境。莫菲特海军上将在海军中是这么做的，拉塞尔司令在海军陆战队中是这么做的，克拉伦斯·凯利在联邦调查局也是这么做的。

要把提出的一项改革付诸实施，往往需要创建一个专门的下属机构来承担革新的任务（如海军航空局）。如果不能将此任务完全交给一个从属机构去完成，那就必须重新培训或撤换反对改革的下属人员。卡斯帕·温伯格在联邦贸易委员会就是这样做的。在那里，为使其工作人员在维护消费者利益方面加强管理、增进责任心，他撤换了 31名高级职员中的18个以及近600名业务代理人员中的约200人。温伯格及联邦贸易委员会主席职务的继任者们录用了一些新人，最主要的考虑就是他们支持该部门新确定的核心任务（即打击假广告和垄断经营机构，而不是对小范围的价格垄断提出公诉）。在联邦调查局，凯利及其继任者威廉·韦伯斯特（William Webster）能够实行多项改革，是因为优厚的退休政策使许多联邦调查局的老资格工作人员情愿50岁就离任，这样中层管理部门就留出了许多空缺，一批与领导人意见一致的、年轻的特工人员就加入了进来。

以上例子并不意味着部门工作人员总是反对改革，并一定要隔离他们，对他们进行撤职或重新培训的处置。工作人员对拟议中的改革的反应，取决于刺激的因素。一些政府部门如果不能用金钱奖励的方式来激励的话，确定任务形式就是重要的刺激手段了。人们更喜欢那些他们熟悉的、简单的、有助于职业发展的或适应其环境的工作，因为从事这些工作比承担一些新的、艰难的、无益于职业发展或不适于其环境的工作所付出的代价要小。

温伯格和其他几任主席撤换了好几位要员之后，联邦贸易委员会不仅变了样，而且由于刺激手段对新的工作人员起作用，变化还在继续发生。他们中间的许多人都属于“芝加哥经济学派”成员或是职业律师。他们迫切要求按照詹姆斯·米勒及其他领导人所倡导的自由市场方针从内部采取行动，以此表现个人的意向并获得日后在学术上的认可。

有时，法律或一个机构的创始人会偏爱赋予某个政府部门一系列任务，而工作人员完成这些任务比做其他工作所得的报偿要少。在这种情况下，这些工作人员会迫切要求实行改革，或至少不会对改革进行抵制。

杰里·马修和戴维·哈福斯特（David Harfst）认为，在国家公路交通安全管理局出现的改革就是一个极好例子。我们（在第四章中）已经看到，工程专家们的职业特点使该委员会更加重视对汽车的改造而不是提高驾驶人员的驾车水平。但改造汽车有两种方法：一种是公布事先制定的有关汽车制造方面的法规；另一种是召回被证明有设计问题的汽车。最初（大约是1966～1974年），国家公路交通安全管理局所采取的是公布法规的做法。但这样做付出的代价很高。这些法规是一些极其复杂的文件，它们必须经过本部门一系列周密的审议程序和法庭的严格审查。与此相反，召回有故障的汽车就容易多了。一辆汽车投放市场后，出了故障，搜集故障证据然后责成生产厂家召回这辆汽车进行修理。正如马修和哈福斯特所指出的那样，国家公路交通安全管理局之所以发生变化就是因为其任务的性质转变了：“制定法规太难，而召回有故障的汽车却很容易。”

一个机构的历史越长，其核心任务就越有可能使承担这些任务的工作人员以最小的代价将其确定下来，而改变它们就要付出最高的代价。因此，官僚机构中最富戏剧性和最为深刻的改革当属那些建立了固定的工作方式和人人适应的常规的部门——海军、海军陆战队、联邦调查局。要在这些部门实行改革，人们必须运用判断力、个人技巧和转移他人注意力等手法，而这些在政府部门领导人身上是少见的，所以它们中的改革也就不多见了。