没有政治家曾因为抨击官僚体制而失去选票。1976年总统竞选之时，吉米·卡特和杰拉尔德·福特针锋相对，但在认定官僚体制的混乱不堪上却不谋而合。参议员爱德华·M.肯尼迪不遗余力地攻击食品和药物管理局，指责该局让大量新药涌入市场从而危及公众健康。联邦贸易委员会曾提议限制针对儿童的电视广告并建议规范二手车经销商和殡仪馆市场，众议院议员对此十分气愤。当国家公路交通安全管理局下令要求汽车制造商在汽车内安装启动前必须系好的安全带时，公众和国会怒不可遏。参议员马尔科姆·沃勒普（Malcolm Wallop）曾经拖着一个便携式户外马桶参加怀俄明州的竞选，意图嘲讽并指责职业安全与健康管理局的官员发出的要求农场主提供马桶以让在野外劳作的工人使用的命令。立法者们（议员们）愤恨教育工作者不愿意做更多努力来提升学生成绩和减少校园暴力，因此公立学校会定期受到立法者们的谴责。在这个国家里，几乎每一个市议会议员都时常指责当地警察局未能对市民的求助做出及时的回应。如果某位国会议员曾经赞扬了五角大楼的武器采购体制，我们也不会发现这样的历史记录。上述以及其他无数可怕的报道很容易映入我们眼帘，这足以证明在我们国家，我们面临着一个“失控的官僚体制”（runaway bureaucracy），而这对高层政客们的政治抱负无关紧要。

对失控的官僚体制愤怒的人们也许同样会对那些认为官僚机构远未失控的学者发火，这些学者认定这个国家的政府机构尽在定期指责它们的议员们的掌控之中。事实上，每一个研究官僚体制的政治学家都承认，议会掌握着一个装有各式武器的“可怕的军械库”（赫伯特·考夫曼语），里面的武器可以用来对付政府机构。武器中包含着立法、拨款、听证、调查、私人介入和“友好建议”，如果忽视其中的“友好建议”就会使行政人员处于危险的境地之中。在细致研究首府华盛顿六个机构的主管人员后，就像描述公司经理在接管公司时所表现出对变幻无常的股东们的担忧一样，考夫曼用如下语言描述了六个机构的主管们的日常行为：

主管们要不断地留意和他们所在机构相关的立法机关的要素——揣摩情绪和态度，评估他们对酝酿中的决定和行动的反应，尽量防止误解和能避免的争执，并且做好暴风骤雨突然来袭的应对计划。不需要刺探来自国会山的暗示和信号，因为国会山的议员们会非常慷慨地通过建议、需求、要求、指令和声明来发号施令。

国会控制意味着什么呢？意味着三个方面。第一，国会控制着某一机构的主要日常活动。国会是“委托人”，行政机构是“代理人”。如果这种关系是正确的，这就意味着没有其他势力施加巨大影响。第二，当得知某个行政机构存在疏忽或者委任的错误时，国会有能力并愿意进行干涉。但如果这个机构真要完全代理国会的话，它就不可能犯错。因此，这种“控制”的说法就预先做了假定，即其他力量——总统、法院、利益集团或官僚机构自身——独立于国会对行政部门产生影响。第三，国会创建并维持一种政府机构可在其中运行的建构性环境。

第一个方面控制类似于公司经理和董事会的模式。第二个方面则可以用救火来比喻。当国会的利益可能受到行政部门侵害时警报会响起，然后议员们就会冲进来“灭火”。第三个方面可以用建筑物来形容。行政机构按照其需求被限定在一个特定空间中生活，沿着指定的通道活动，并使用规定的器具。

毫无疑问，国会是官僚体制的建筑师。国会及其委员会创建并维持第七章所描述的大多数制约。国会对行政机构官样文章的抱怨如同一位建筑师对房主的不满一样，因为房主提出从卧室到洗手间必须爬过五段楼梯的要求。国会，更准确地说是它的委员会和小组委员会，毫无疑问也承担消防员的角色。它们毫不犹豫地使用授权、拨款、调查和批准的权力对违背委员会喜好的行政机构发号施令。但在“灭火”时，国会必须同千方百计要“火上浇油”的其他政治力量周旋。国会在权力运用中取得多大成功不仅取决于它的坚决性，还取决于行政部门正在执行何种任务以及国会正面临何种政治环境。

但是，国会几乎从来都不是可对其“代理人”（官僚机构）颐指气使的“委托人”。（一些接受过经济学训练的学者试图以这种方式来描述国会，但他们错了。若想了解这一学术争论的具体内容，请阅读本章附录。）

当议员们抱怨行政机构对国会没有反应或是控诉行政机构失控时，他们是不诚实的。没有一个行政机构会自由到不顾及国会的意见。但是，行政机构可能会遵从国会一个部门（如一个委员会）的意见从而忽略了国会另一个部门的意见，或者对白宫和国会某些部门相抵触的要求进行平衡从而可能导致国会其他部门的不满。官僚体制摆脱不了政治控制，同时我们也不能把官僚机构看作一个能够长期免受政治影响的“行政”王国。尽管官僚机构的运转方式可能难免得罪政治大腕中的一些人，但它还是能够在众多政治大腕中运筹帷幄，能够依据自身因素来设定自己的任务，并不是一味地迎合外部环境。

在本章中，我们希望回答的问题不是国会的权力有多强大，而是在什么情况下国会手中的资源在塑造行政机构行为时可能最有效。回答这个问题，我们需要首先研究国会掌握着哪些资源和国会将采取何种步骤，以实现削弱行政机构的权力并最终达到改变其行为的目的。其次，梳理政治环境如何引导国会“微观管理”（micromanage）官僚机构——这种管理方式和以往相比颇有不同。最后，考察每个行政机构的任务和执行这些任务时的环境如何影响国会决定官僚机构成果的能力。

国会施加影响的手段

与欧洲民主国家的议会相比，美国国会的权力异常强大。尽管欧洲的议会有权遴选总理或首相，但它们的权力大抵至此。例如，没有首相的同意，英国下院没有权力修改议案、更改预算、举行听证会或提供某项服务。更准确地讲，下院可以做一些首相反对的事情，但前提是要先解散政府并强制举行新的选举。在职议员们热衷新的选举就像小孩子想要去看牙科医生一样，充满期待。

参议员丹尼尔·P.莫伊尼汉（Danier P.Moynihan）曾毫不夸张地说，美国是唯一一个立法机关独立于政府的民主国家。但是，这个立法机关及其所辖的委员会也未必口径统一、步调一致，而且国会和它的委员会不可能在任何情况下都能够完全控制所有的官僚机构。

国会有权决定行政机构雇员的数量，但无权决定雇员的具体人选（除了少数需要得到国会批准的高层职位），也无权强迫它不喜欢的雇员离职。文官条例通过以后，国会就丧失了选择和替换单个官僚的权力，国会也失去了一些控制行政管理机构的权力。在过去，为了确保行政管理人员服务于国会的意志，国会有权力撤换那些违背国会意愿的人员。但现在，很多行政管理任务已经移交给专门委员会，这些委员会的成员任职时间很长，除非有特殊原因否则不能被撤换（可能因为弹劾程序过于艰难）。国会一贯希望保持充足的货币供应以及低利率，但它在设计对这些事情影响力最大的部门——联邦储备委员会——的时候，委员会的委员们被给予十四年的任期。联邦贸易委员会委员被给予七年任期，联邦通讯委员会委员、联邦存款保险公司、联邦能源管理委员会、州际商业委员会、国家劳资关系委员会、证券交易委员会、田纳西河流域管理局等机构的成员则被给予五年到九年不等的任期。

国会有权决定一个部门、一个机构人事的薪金总额，但不能决定里面员工个人的薪水数额。根据政府通用职位工资表设定官僚机构薪金总额后，国会就没有机会再为不同部门或是某一部门某些员工制定不同的薪金级别。

国会可以设定政府机构的总支出和部门职能范围内某些特定项目的花销，但在很多重要的情况下，通过一个数学公式——“生活成本调整”（COCA）公式便计算出了本年度支出变化额度。在过去很长一段时间里，国会每隔两年（通常赶在选举前）便核算出退休人员社会保险金额的额度。但自1972年以来，这一办法被国会弃用，取而代之的是一个系统程序，在这个程序下，保险金额随着生活成本的增加自动追加。

一些学者认为国会议员们会挖空心思地想要获得连任，于是便经常试图通过操控官僚体制来为连任造势。这些学者一直思索国会在多大程度上削弱了自身的诸多权力，而这些权力正是能够确保国会对官僚机构施加控制的关键所在。穆雷·霍恩（Murray Horn）提醒我们政客们曾通过“分赃制”（patronage system）具备随意授予官职的权力。文官体制取代“分赃制”后，官僚的权力得到了保障。为什么国会会交出这些权力？很大一部分原因在于行使这些权力的代价过高，选民对政客们滥用权力卖官鬻爵和中饱私囊的行径日益不满。还有一部分原因在于改革“分赃制”有实用价值。有些总统（富兰克林·罗斯福就是一个典型的例子）为了使官僚体制顺从自己的意识形态，便把某些职位赐给他们的支持者，然后通过加大对支持者公职的保护力度以确保他们长期在位。有证据表明里根总统曾经把普遍赞同自己目标的文职人员提拔到核心职位以参与政策制定。

可以用同样的理由来解释国会为什么给很多管理委员会委员们长时间的任期，并不受常规免职的限制，同时可以解释国会为什么要求委员们必须出自共和、民主两党。由于采取了预防措施，这就避免了过浓的政治化色彩，也就是说脱离了国会或是总统的严密管控，在此种情况下创建一个管理某一经济部门的机构就变得轻而易举。而且，长时间的任期和稳定的职位也会使国会中的联盟创建一个机构变得易如反掌，同时该机构的创建会保护议员联盟成员在未来面临政治联盟的冲击之时保持成员构成稳定。简而言之，政客们有充分理由为此“捆绑住自己的手脚”。但是，一旦手脚受到束缚，就很难解脱了。

在费用指数化或是费用预算自动形成的情况下，束缚住自己的手脚似乎还是不错的政治策略。民主党人（他们通常控制国会）经常通过提升社会保障福利水平而获得赞誉，这一直是共和党人不愿意看到的。对共和党人来说，终结民主党这一优势唯一可行的方法就是使社会保障福利水平自动增长。对财政保守派人士来讲，指数化还有另一个优势：它能使福利水平随生活费用的增加而增长，这样就阻止了国会议员们为了把自己美化为“老年公民最好的朋友”而相互竞争。因此，华盛顿最大的行政机构（就美元支出而言）中预算最大的部分就自动分配了。自此以后，这种方式就会步入正轨，想要取消的话则要经过新的立法，而这会以高昂的政治代价做补偿。这就等于是国会自己削弱了自己的权力。

正如穆雷·霍恩所阐释的，文官系统和委员们的固定任期及指数化费用的增长都说明，国会取悦选民的意愿和操控官僚体制的努力有时是背道而驰的。有的时候，议员们认为不去做过多的干涉可能会更好。国会采取上面提到的不干涉理念以及“克己条例”的长期后果是国会对官僚机构的影响力日益减弱。但是，国会并未从这种权力的让渡中蒙受过多损失。绝大多数现职的众议员和大多数的参议员都轻松获得了连任。

我们需要清楚的是，尽管国会放弃了一定的权力，但仍保持着对官僚机构的巨大影响力。不过，在某种程度上，国会当前拥有的权力和曾经拥有的是不一样的。1884年，伍德罗·威尔逊在著作《国会政府》中把国会委员会描述为部长群体，把真正的部长群体仅仅描述为亲信职员。国会相关委员会很少会直接授权某行政机构来办理人员的雇用、船只的建造、火炮的部署、赋税的征收和机构的开设等事务。国会议员选择官僚时不会讲情面，除非官僚取悦议员或为议员的连任服务。那种认为给联邦军队老兵发放养老金的数量会由一个自动公式生成的想法是可笑的，在国会议员看来，老兵养老金发放数目是根据国会的深思熟虑及其对议员选举的投票来确定的。

伍德罗·威尔逊当政之后，国会发生了变化。国会委员会（或小组委员会）仍然掌控着权力，但行使权力的工具发生了变化。参议院仍然拥有批准总统任命的权力；整体来讲，国会仍然有调查行政机构行为的权力。大量的拨款和税收法案依然偏向于重点选民的利益，但在一定程度上，国会对官僚机构行为细节的监控受到了越来越多的立法规范的限制。曾几何时，国会发号施令道“开放这个边境贸易站”或“关闭那个造船场”，现在的措辞变成了“要根据环境影响报告来选择开放边境贸易站和关闭造船场”。曾几何时，国会理直气壮地命令战争部门把武器合同给予杰迪戴亚·琼斯火炮铸造厂（Jedediah Jones Cannon Foundry）；现在则是指示国防部确保把武器合同交给一家美国公司——而这个公司要满足以下条件：能够提供优惠的报价，雇用合适比例的妇女和少数族裔，制定有关条款帮助残疾人，把一部分业务外包给一些小型公司，符合环境保护局、职业安全与健康管理局的规定，并且当下不得收到欺诈性合同的指控。为了确保上述条件以及其他约束条件得以遵守，国会还要求五角大楼安排一批订约职员和合同审计员，把采购政策装订成册予以公布，当然这个册子篇幅冗长、细节枯燥、语言乏味。

国会对行政机构的监控方式的变化也能从国会议员对自己所在州的军事基地的保护中体现出来。国会在很长一段时间里拥有对新建立军事基地的选址的独自裁断权，这些军事基地很少被关闭也就不足为奇了。在第二次世界大战期间，1200万男性和女性应征入伍，这些军事基地的数量也随之大幅增加。战争结束之后，正规军的数量减少到200万，很多这样的军事基地就都失去了效用。但要去关闭一个没有必要存在的基地，国防部长必须要与受到关闭基地影响的议员们进行一番论战。国防部长很少会赢得论战，如果勉强取胜那也是以失去国会山的政治支持为代价的。1965年，95个军事基地被关闭，这是通过国防部长罗伯特·麦克纳马拉与一些议员的“殊死搏斗”，加之总统行使否决权要求国会通过关闭军事基地的法案所换来的。但是，1967年国会设计了一个可让议员个人免受压力的总体性方案，并以立法的形式予以体现：要求五角大楼关闭军事基地的前提条件是要事先发表环境影响报告，否则国会将诉诸法律。在这项法案实施的11年里，尽管历任国防部长都要求关闭一些大型军事基地，但没有一个大型军事基地被关闭，反而出现了一些新的军事基地。

随后，国会于1988年通过一项法案来成立一个独立委员会，该委员会有权选择关闭军事基地的名单。然后由国防部长和国会从整体上接受或是拒绝这个关闭名单，国会无权选择关闭其中的哪个军事基地。一些学者认为，国会会利用官僚体制来增加议员连任的机会；但是，这些学者很难去解释议员们为何同意把权力交给一个局外的委员会，因为这样做的后果是议员们各自选区内的军事基地所提供的工作机会将会随之消失。

新型微观管理

国会经常因为对政府机构采取“微观管理”（即事无巨细型管理）而饱受批评，事实的确如此，并且它也习以为常。国会可以通过手中握有的批准项目、拨款、确认当选总统、展开调查的权力来把任何一个官僚机构的决议变更为一个政策选项。正如政治学家都会在开课的第一天提示学生所说的那样：在我们国家，政策和管理大同小异。

新近的但尚未成熟的研究认为这种微观管理的形式仿佛已经发生了改变，一些学术著作把这种变化描述为行政机构是国会的“代理人”。前面的例子已经表明，与过去相比，今天的国会很大程度上不大可能会做出具体的管理决定，更大可能是对这些政策的制定施加约束。现在，国会微观管理常见的形式已经转变为策划具体而详尽的规则，而不是给予特别人群以特别恩惠了。

有很多动因促成了这样的变化。和过去相比，公然谋求恩惠现在可要承担更多的风险了。新闻界以及政治上的对手随之便可轻而易举地通过“兜售自我影响力”捞取政治资本。国会权力的分散化以及论资排辈体系的弱化为议员个人升级为政策制定者提供了空间，他们随即会利用其委员会或小组委员会主席的头衔（半数众议院民主党议员拥有主席头衔）来推进自己偏爱的目标或者使自己成为焦点。

在国会权力分散化的同时，政府活动的空间有了巨大的拓展。这一拓展刺激了众多利益的生发，导致华盛顿比以往聚集了更多的游说者来鼓动国会采取行动。结果是，国会对官僚体制的影响受利益集团的要求所驱动的程度，不亚于所在地区选民的要求。地方性代表权是通过满足与发展当地的利益需求以及参与政党分赃立法来实现的，全国性代表权是通过制定规则来实现的，这些规则用概括性的语言来界定官僚机构自主性。两种代表权同时存在，但吸引我们眼球的是，全国性代表权已经可以和地方性代表权相匹敌。这从政党分赃的相对减弱中就可以看出端倪。我们之前就提及联邦的工作、合同、计划和福利曾经都是由国会议员根据当地选区的特殊性来逐项分配和发放的，但今天，依据规则和程序计算来配给的可能性更大一些，而这些规则的撰写以及程序的设计都由全国性利益集团的领袖来设定。

不过具有讽刺意味的是，这些规则经常反倒让他们的设计者感到不满。设计者们在创建法规以筹划新型商业管理模式的过程中展开争论，这些争论导致法规的支持者和反对者坚持进行结构化和程序化的设计布置，仅仅为了达成让双方旗鼓相当的均势。这样做的结果就像特里·莫在他对消费者产品安全委员会、职业安全与健康管理局以及环境保护局的研究中所揭示的一样：低效运行的官僚机构应运而生。就像他说的那样，“对立集团铁了心要给官僚机构捣乱，以获得对官僚机构在决策上的掌控。它们施以压力，就想看到行政当局支离破碎的权威，想看到杂乱无章的行政程序，想看到层出不穷的政治干涉机制，想看到其他破坏官僚体制运行并使之成为众矢之的的层层体系”。

最后，国会委员会委员们凭借人数的优势和权力的扩张促使起草委员会或小组委员会所做的报告成为指导官僚机构的指南。不用通过一项法律，甚至不需要批准一份报告，国会现在就可以指导政府部门怎样使用经费、如何解读法律条文。行政机构的一些人曾经反对国会的这种做法，但迄今为止未见成效。

在联邦最高法院战胜国会之前的一段时间里，国会一直声称拥有对一些特定行政行为的否决权。但是，即使在联邦最高法院干预此事之后，国会仍然陆续通过了与立法否决权类似的条款，而这些立法否决权在今天已经被认为是违宪的。

国会的变化虽然没有消除博取支持的动机，但的确促成了政策更加密集地出台。国会不是一个只有听到选民发出的警报，才会冲出来提供帮助的消极的机构，现在国会监督官僚机构政策执行情况时，会重点关注对细节工作的梳理以及对众多信息来源的整理。国会并非能一直主导官僚机构的运作，这一事实反映出其他机构，特别是白宫、法院和利益集团获得了权力和信息。

国会的规则转向而非利益转向的迹象俯拾皆是。在1960年以前，正如亚瑟·马斯所揭示的，通常由国会授权的联邦项目并没有时间上的限制。国会试图对项目施加全方位的管理，这些管理措施多半需要在历年的年度拨款法案中予以明确。但是，拨款委员会并非由国会政策制定专家构成，实际的构成人员并不是经常抛头露面的人士，这些人的主要兴趣点在经济发展和选民利益上。1961年以后，所有的军备花费都必须进行年度授权。这个变化使参众两院军事委员会的权力得到了很大提升。此后，国会一改之前无时间限制的授权模式，开始要求对国防部的任何活动进行年度授权，包括研究开发、人员定级、军事行动和设备维护以及军火采购等。不久之后，许多机构的行动都需要进行年度授权，包括国务院、司法部、能源部、交通部、住房和城市发展部、环境保护局、中央情报局等。

通过频繁的授权，国会就可以创制和施加更多针对政府机构的规则和政策指导，同时还会出现立法法案接踵而至和行政机构自主权减少的现象。国防部是解释这一现象的最好例子。目前在国会，以不同方式监督国防事务的有29个委员会和55个小组委员会。1984年，这些委员会和小组委员会针对国防事务举行了441次听证会。1977年，众议院针对国防授权法案进行了3天的听证会，结果未做任何修正；但到了1986年，众议院针对同一议题进行了历时13天的辩论，做出了148处修正。和众议院一样，参议院也有类似的较大变动。1970年，参议院要求五角大楼提交36份报告，而到1985年时，参议院要求五角大楼提交1172份报告。

任务和环境

国会能在多大程度上将对行政部门的控制升级为主导，取决于政府机构从事的任务以及它所处的政治环境。

任务

国会主导社会保障总署的很多任务。社会保障总署的主管们如果听到有人说该机构受国会主导的话会怒不可遏。令他们愤怒的并不是“受国会主导”这一事实，而是“主导”一词涵盖了令他们尴尬的言外之意，这个词暗含“插手、操纵和从属”。作为一个令人艳羡的组织，社会保障总署对自己受制于人的说法一直耿耿于怀、愤愤不平。但是，当任何一个行政机构的主管尝试单方面决定福利的规模和选择发放对象时，他确实时刻能体会到宏观层面的国会主导无处不在。在退休政策的制定上，国会可以完全和有效地给予社会保障总署以明确规定，并以此来左右社会保障总署。国会之所以能做出明晰的规定，是因为社会保障总署的目标是完全可控的：工作易于观测，产出也易于全面衡量。用第八章的术语来讲，我们可把社会保障总署称作“生产型机构”。但是，它在残疾人计划的管控上就相对弱一些，原因是该计划的目标并不可控。从这个角度而言，它是程序型机构。

立法机构通常不会完全左右公立学校教师或警察局巡警的工作，其原因正如学校校长或警察局局长不能很容易地去管理其下属的工作一样：他们不能一直观测下属开展工作，不能清楚地评估下属工作目标的完成情况，甚至对下属的工作目标也并不清楚。学校教师和巡警的工作机构属于“解决型机构”。需要明确的是，在某些情况下，立法机构还是有支配的可能性的。例如，如果学校或警察局存在腐败行为（即以权谋私）或存在贿选的行为，立法机构就会动用政治主导。一些学校和警察局已经在政治主导原则下运行过了。但是，只要学校教师和巡警忠于职守，即好好教书和维护公共秩序，立法者或是其他人员就很难找他们的麻烦。当然，立法部门能够以增加某些新任务为借口来佯装主导行政机构，但这与立法部门支配行政机构核心工作的理念大相径庭。

国会声称人们对工艺型或程序型机构进行控制的做法兴致勃勃，同时这一控制也问题重重。国会可以是否赢得胜利为标准来评价军队的表现，可以是否建成大坝为标准来评价美国陆军工程兵团的表现。但是，要对如何打仗以及如何建造大坝提出一些建设性意见，它却不知所措。国会的确曾尝试这样做，但显得有些荒谬。国会曾经叮嘱林肯如何打内战，但除了使一些将军声名鹊起，使另外一些声誉扫地以外徒劳无功。市议会可以是否侦破谋杀案件为标准来评判警探，但若想指导警探如何破案则同样会无功而返。这些工艺型机构抵制立法机构的主导，但也做了妥协，即它们接受机构的目标由立法机构设定，机构的资源由立法机构控制，然而机构具体任务的确定则不受国会的干扰。

在和平时期，军队预料到国会也许会就其组织形式和装备情况主动给出诸多建议。当国会判定某种训练对身体有很大伤害的时候，海军陆战队就必须改变对新兵的训练方式。但是，国会一点儿也不知道旧有的训练方式和新的训练方式哪一个能培养出更好的海军陆战队队员。食品和药物管理局经常受到国会的侵扰——要么判定该局把有风险的新药推入市场，要么指责该局阻止病人获得有效的药物。食品和药物管理局评估上述药品的程序也受到国会严格的检查和批评。但当被问到一个核心问题，即在一个给定（可能得到的）收益条件下，食品和药物管理局可以冒多大风险时，国会就茫然不知所措。这就是行政机构的命运：这些机构既要接受来自国会政客们关于如何开展具体细致的工作的指导，还要饱受来自国会政客们的批评；在国会政客们评价工作业绩的时候，他们感受不到任何扶持。

像食品和药物管理局这样的行政管理机构具有工艺型机构或程序型机构的特征，因此监督起来十分复杂。这样的机构之所以被授予广泛的权力，大部分是因为国会不能合理地确定一个清晰的立法标准。国会实在不了解什么是“安全”产品，什么是“安全风险”，什么是“贸易限制组合”，什么是“防撞汽车”，什么是“复合型学校”，所以国会把这些留给“专家”来处理。后来，当国会试图规定准确和严格的标准时，发现自己处于两难的境地。标准越严格，行政机构的自由度就越低，行政机构就越难用产生更大效用的其他标准替代产生较小效用的既有标准。我们在第十八章中将会看到，环境保护局被一项减污的非常死板的标准限制得很死，以至于无法考虑达到那样的标准所要的成本（费用支出的数量和失业情况）。

如果政府广泛地介入社会事务，广泛的国会授权是不可避免的，但这种授权会让国会很难发挥它的控制力。杰里米·拉布金曾细致研究了三个联邦机构——民权事务局、食品和药物管理局及职业安全与健康管理局——如何把具体意义灌输到模糊的法定权力中，用本书的语言来讲，即它们怎样定义自身的任务。调查高中体育活动中性别歧视投诉的是民权事务局，不是国会；对新药投入使用的限制比其他国家更严格的是食品和药物管理局，不是国会；对工人接触到化学药品的可能性进行严格限制的是职业安全与健康管理局，不是国会。在任务确认的过程中，行政机构在法院的鼓励（甚至是引导）下朝这样的方向开展工作，第十五章将对此进行考察。国会没有反对上述变化，但这并不是说它支持这样的变化，更不是说它通过使用监督权来实现这样的变化。这仅仅说明两个事实：其一，国会通常不能决定它要什么；其二，任何一个想要迫使国会决定要什么的人都会发现，一些支持政府的重要议员能够阻挠任何阐释性和修正性的立法，甚至会以退出委员会相要挟。

职业安全与健康管理局就是例证。健康保护是它的业务，从这一点上看，它属于程序型机构，因为没有人能够轻松地定义什么是健康的工人或者轻易地评价管理局关于工人健康条例的长期效用。所以，1970年通过的法案就没有给管理局提出明确的目标，这一点都不奇怪。但是，正如格雷厄姆·威尔逊所指出的那样，这部法案却给管理局定了基调，即“严格把关”。其中一个条款就规定管理局需要“尽最大可能”确保“工人们的健康和身体功能免于受伤害”，哪怕是他“整个劳动生涯中也不要遇到一个风险”。一旦管理局按照要求严格把关，国会又有了第二个想法，但最初条款中的关键词一直没有被修改。目标没有改变，改变的是方式方法。经过数十次的调查后（1973～1976年举行100多次听证会，1977～1981年举行30多次听证会），国会通过了一系列的拨款法案附加条款，要求管理局为雇主缴纳咨询费，撤销检查农场的决定，免于惩罚雇工少于十名的企业，服从所在州的安全和健康部门。国会试图通过控制程序型机构的程序以实现对其进行主导。这会被认定为主导吗？毋庸置疑，这属于国会影响，但不是国会主导，因为其他的参与者，如由管理局聘请的健康和安全方面的专业人员，往往会给出他们自己对管理局任务的定义。如果这一切没有发生的话，国会就没有理由设计出一套针对这些专业人士的复杂限制。

我们把联邦贸易委员会作为案例就能发现，国会控制程序型和工艺型机构的努力同样受到了限制。在国会的影响下，联邦贸易委员会改变了自己的初衷，并颁布了关于某种产业的广泛规则。在这一点上，国会的影响是有效的。但是，20世纪80年代早期詹姆斯·米勒当选联邦贸易委员会主席之时，国会对其的影响力就减弱了。在米勒主政期间，联邦贸易委员会决定对一些案子进行经济调查，批准那些扩大市场竞争的兼并，同时抨击减弱市场竞争的兼并，在这样的情况下，国会的影响力就是有限的了。不久，一些国会议员就开始把该委员会称作“无赖机构”，追求“新奇的”经济理论。米勒还努力降低该委员会的花销。如果说国会可以主导的话，那它应该阻止此类事件的发生，但它没有。米勒的经济哲学主导了委员会的工作理念，而且作为该委员会成员中的经济学家开始支配法律专家。国会能做的只有抱怨、设法修改程序，如停止关闭区域性机构并拨发比米勒要求的还要多的资金。

如果联邦贸易委员会、食品和药物管理局、职业安全与健康管理局、民权事务局或其他十几个行政管理机构执行的任务能够获得清晰的结果，那么国会主导就会变得异常简单。那样的话，这些机构就变成了生产型机构，它们的整个管理和治理体系也会因此变得大为不同。那样的话，总统也将有更多机会控制这些部门。舞台上所上演的也就不是国会主导了，而会成为宪政之争。

环境

国会权力的运用不仅取决于行政机构的业务，也与行政机构所处的政治环境有关。国会之所以主导社会保障总署，一方面因为该局的工作清晰可查，另一方面国会也代表了要求保护退休福利的大多数人的利益。市议会主导警察局就会有困难，一方面在于警察局的业务很难去明确；另一方面，市议会在面对不同群体争取警员数量配置时要做权衡，即一个社区想要更多的巡警，那是以牺牲另一个同样想要更多巡警的社区的利益为代价的。“反对酒后驾车的母亲组织”要求严惩酒后驾车者，“美国自由公民联合会”则会反对；一个民权组织要求增加黑人警察的数量，而“巡逻人员慈善协会”则会将之认定为逆向歧视。

在第五章中，行政机构所处的环境被分为四类：多数人政治、创制政治、客户政治和利益集团政治。和行政机构处在利益集团政治环境相比，当它处在客户政治的大环境下时，国会主导更容易实现。在后一种环境中，一个独立的小利益团体能够从行政机构的活动中获得利益，而让分散的大多数团体来为此负担成本。客户通常很容易寻找到他们的国会同盟，他们（根据工作的性质）也能轻松和行政机构保持协同。退伍军人通常可看到国会两院的委员会不会漠视退伍军人事务；当然，退伍军人事务部也同样会重视两院委员会的要求。联邦海事管理局会特别关注来自众议院商业性海洋业务和渔业委员会或参议院科学、商业和交通委员会商业性海洋业务小组委员会的意见；不拥有政治学博士头衔的人也会猜到，这种特别关注与两院委员会对海事联合会和蒸汽船公司的特殊关照有很大关联。

我们已经看到，国会并未从根本上侵扰职业安全与健康管理局。原因之一就在于管理局一些业务的性质：包括国会在内的任何人都不能明确知晓管理局是否真正改善了工人的健康状况。在制定健康规章方面，管理局是一个程序型机构。但是，评估管理局是否真正提高了工人的工作安全水平操作起来会更简单。管理局的规章可以决定是否使用护眼、灭火或者使手指远离急速旋转刀片的设备。在安全事务方面，管理局是一个生产型机构。但是，职业安全与健康管理局所处的利益集团环境阻挠了在本来清晰可查的业务方面存在的国会主导。劳资双方对管理局关于满意度、可行性和成本的规章持续争吵。由于管理局的支持者们发生了分裂，国会层面也发生了分裂：有的议员赞同严格执法，有的议员支持宽松执法。格雷厄姆·威尔逊认为，国会对职业安全与健康事务的处理被视为国会“作为政策制定机构孱弱一面的典型例子”。国会无法解决劳资争端，只能例行准许劳资双方做出一些哗众取宠的行为。资方支持者要求废除管理局，而劳方支持者要求完全保留管理局。没人有意愿通过立法修正案的方式来解决下面这一关键问题，即应该如何平衡保护劳动者所导致的收益和成本？即使在理论层面，这个问题也很难解决。在现实层面，劳方支持者会把这一关键问题指责为“试图给人的生命标价”。

有时候，政策创制者会设法动员国会的多数支持某项行动，这项行动可能有悖于某个客户集团的利益或者无视传统利益集团的纷争。创制政治经常以短暂的激情爆发的方式出现。当它出现时，立法机关能够战胜很多通常会阻碍国会主导的政治束缚。在20世纪60年代及70年代早期，很多法案的通过得益于创制政治，包括规范汽车产业的法案、收紧药品管理的法案，并且在创制政治的影响下，新的减少空气污染和水污染的具体标准及其时间表也开始创建。根据1975年的《麦格纳森-莫斯法案》（Magnuson-Moss Act），联邦贸易委员会既有权对单个公司下发传统的“停止并终止”命令，也有权颁布针对整个行业的规则。

不论创制政治导致了新行政机构的创建，还是对现有的行政机构重新定位，它都改变了官僚体制运行的政治环境。热情的专业人士蜂拥加入新创建的或精神焕发的行政机构。昔日的客户集团只有招架之功，这时，总统会面临选择——是顺潮流而动还是成为绊脚石。但是，创制者的热情是短暂的，当他们平息之后，留下的是一个新的利益结构，这个结构可能与最初的立法展望利益攸关，也可能不会。国家公路交通安全管理局的新成员曾无比期待颁布管理机动车设计的法规，但经过一段时间以后他们发现，下令召回有安全缺陷的汽车要比处理纠缠不清、争论不已甚至需要进一步立法的问题要容易得多。当净化全国空气和水质的截止日期一确定，人们对这个华丽的目标充满期待。但是，当时间一天一天的流逝，同时净化洛杉矶的烟雾和伊利湖的污染物所需的资金成本以及政治阻力开始日益凸显，这时环境保护局开始谈论“交易”和“可行性”。对于那个起草提案的民主党参议员和那位率先执行法规的联邦贸易委员会主席来讲，当时制定适合整个行业的法规似乎是一个好想法，但规则实施后就遭到了二手车经销商和丧葬事务承办人的集体抗议。

在上述例子中，当任务和环境能够改变国会控制官僚机构的程度时，我们能够看到两者之间微妙且复杂的相互影响。国会可以主导联邦贸易委员会对整个行业的规则的制定。这些规则清晰可辨，同时也激发了有组织的反对活动。在创制者热情的引领下，国会可以促成这些法规的颁布。当这种热情平息之后，加之行业激烈地反对，国会可以要求撤回这些法规。相反，联邦贸易委员会针对存在不公平或垄断性行为的企业一贯发布的“停止并终止”命令就很难被评估（每一个案例的事实都非常复杂），其经济结果也难以预测。而且，收到“停止并终止”命令的企业在国会山如果有“熟人”的话，那也是寥寥无几。国会是不太可能主导这些进程的。

总之，如果行政机构的任务便于设计和评估，并且这些任务拥有压倒性支持和客户支撑的话，国会就会较容易地控制这些行政机构。这种控制的获得不费吹灰之力，以至于看不出是国会的主导。如果行政机构的任务比较模糊也难于评估，并且处于充满纷争的政治环境中的话，国会就难以控制这些行政机构——除非国会成倍增加对这些行政机构应该遵循的程序限制。大量行政机构处于这两个极端分类之间，它们或者有着模棱两可的工作结果（如程序型机构），或者有着无法辨认的运作过程（如工艺型机构）。它们可能受到国会的有效控制，也可能不受国会控制，这取决于它们所处的政治环境。当行政机构的工作成为创制政治的焦点之时，这些工作就会受到短暂的控制；当这样的工作具有重要的“分配效应”时，即会让一些有组织的团体获利，又会让其他团体失利时，国会就会不断地试图控制这些工作。但是，如果立法机关不能决定“分配”的具体结果时，这种控制就陷入了瘫痪。

行政机构对国会控制的反应

尽管官僚们不会使用我在上文给出的令人尴尬的标签以及复杂的区分，但当需要去考虑立法机构的偏好时，他们的嗅觉也是相当敏锐的。他们会用理性的态度来应对这些情况，即规划好与国会的关系。这样做的目的是为了满足那些与行政机构决策的“分配效应”有利益纠葛的议员。行政机构不是其国会监督者的被动代理人，就好比《费加罗的婚礼》中老谋深算的男仆，他挖空心思操控主人就是想做出互利的安排。

道格拉斯·阿诺德（Douglas Arnold）分析供水和排水拨款、模范城市规划以及军事基地的资金获取方式，计算了行政机构对国会的适应程度。至少在那些供水和排水拨款以及军事基地的案例中，所牵涉的行政机构从事的是生产性任务。所有三个案例的结果都受到了“分配效应”的影响——一些机构争取到了资金，一些则没有。执行上述项目的官僚们并不仅仅对控制做了反应，他们还能预测和调整来自国会的控制。

官僚们能做到这些，是因为他们可以通过扩展提案的范围来获得国会关键人物的支持。行政部门提交预算请求的时候，时刻都需确保请求中包含某项计划，这些计划专门服务于拨款小组委员会成员（以及其他一些关键国会委员会的成员）所代表的地区。根据阿诺德估计，行政机构在国会山建立起支持性联盟的后果就是使原计划成本增加了10%至30%。

一个最近发生的事例就能说明上述情况：前海军部部长为寻求国会支持其扩张海军规模的计划，特意加入了“停靠船籍港”（homeporting）的规定，即把新舰艇停靠在大量地方港口，而不是将它们集中在一些大规模的海军基地。很多国会关键人物虽然在其他方面抨击军事的过度开支，但这一次他们所有人都尽量确保一艘战舰及其护卫艇停靠在他们所代表的城市。

批评人士把此举称为“政党分肥”（pork barreling），并且认为此举是错误的。卡特总统就是其中一个批评人士，他曾经通过否决议案的方式来着力弱化“政党分肥”的影响，该议案提议向若干地方水利工程提供资金。但是，他失败了，他疏远了国会，并为此断送了自己的政治前程。虽说“肥水”与公路承包商和军事设施联系紧密，但不限于桥梁、排水系统和海军基地，它还包括公立公园、垃圾点清理和高校研究项目。自由主义者和保守主义者都会从中受益。上述情形说明“分肥”（有时这样称谓）并不是美国政治中偶然出现的一个怪诞事件，而是美国政治的要素之一。于是在美国政治体系中就会出现一种符合逻辑并注定要发生的结果，即它要求议员们首要服务于地方利益而非政党利益，同时又要赋予国会凌驾于行政机构之上的独立权力。

在政治联盟里取得广泛共识的问题上，“政党分肥”现象是普遍的；但是，小范围内的认同，如将一笔特定款项用于特定项目上，“政党分肥”现象就不太常见了。亚瑟·马斯认为，与大多数人的想法不一样的是，国会通常不会“依据授权法案指定具体项目或者依据拨款法案把资金分配给具体项目”。相反，国会仅仅为这些项目的资金设定分配的标准和原则，并将具体的拨款抉择权让渡给行政部门。国会为什么要这样做？因为它担心背上“裙带关系”的罪名，同时也是因为如果每个州或特区都能从这些原则中看到会有资格获得一个项目时，国会中形成一个特定多数就更容易了。

当国会考虑实施授权行为但目标又不是很清晰的时候，“政党分肥”现象是不太常见的。在这样的情况下，行政机构所采取的理性战略并不需要向国会承诺好处，而是开诚布公地面对未来的工作。国会的议员们不喜欢被欺骗，并且在一个很难保守秘密的政治体系中，欺骗行为迟早会被发现的。针对问题解决型机构或程序型机构（这些机构的具体工作也可探讨，但无法衡量其业绩）的立法监督，主要由国会各委员会对其行为和成本进行的大规模测评构成。愤世嫉俗者据此会看到帕金斯定律的灵验，即一方面，国会成员们对某一个行政机构是否应该关闭达拉斯办公室各持己见，另一方面，国会成员对办公室所从事的工作却熟视无睹。但是，愤世嫉俗者也并不完全正确。国会正在做的不但包括简单断言地方利益高于办公室的选址，而且也包括精细考察行政机构管理者的能力和忠诚度，这主要通过议员们一心一意地详细审视一些具体案例（如获取职位和行使职权）来实现。有经验的行政人员明白这一点，并会努力维护一个良好的声誉。

国会议员喜欢为所在选区服务的官员，喜欢能以低成本的方式完成指定目标的官员，（如果官员对所从事的问题不甚了解的情况下）喜欢在资源的使用方式和民众的对待态度上对国会开诚布公的官员。（有的时候，国会议员会对他们所喜欢的官员不留情面，这是因为议员们不会感情用事，他们必须在针对行政机构任务分配的论争中选择立场。）上述想法有助于让我们认识到，行政机构的领导取悦国会监督者的工作既是最容易的也是最难的。社会保障总署的领导可以为自己辩解道：至少在退休计划方面她正在实现她的目标（这些目标广为人知而且也是可以衡量的），并且这项计划在所有的国会选区得以实施（由成百上千的社会保障总署办公室），而且她没有必要对这些信息进行隐瞒。（社会保障总署的残疾人计划就不一样了。她不能为自己辩护说，她已经实现了明确的目标，而只能说对模棱两可和存在争议的标准进行了“合理的”评价。）相反，国务卿没有为任何一个选区做任何事情，几乎不能证明他在任何一个重要目标下取得了进展，并且有的时候为了保证那些具有微妙关系的磋商得以实现或者维护政治选择的权力而必须有所隐瞒。至于国务卿在大多数的时间里尽可能远离首府华盛顿也就不足为奇了。

附录 国会主导：近距离观察

白瑞·R.温格斯特（Barry R. Weingast）和马克·J.莫兰（Mark J. Moran）提到了国会对联邦贸易委员会的一些决定怒不可遏，议员们认为这些决定是“离经叛道”之举。联邦贸易委员会的决定要求对针对儿童的广告进行规范，颁布更严格的政策规范二手车经销商和殡仪馆，并打破被指控的大型谷类食品制造商和石油公司的垄断局面。很多学术评论家接受了政客们对这一争议的解释，即联邦贸易委员会使用了它广泛的决策自主权来制定了政策，却漠视了国会的喜好。这之所以能发生是因为，尽管国会拥有控制行政机构行为的强大武器，但这些武器几乎没有被国会所使用；相反，国会对行政机构的监督要么只是象征性的，要么是间歇性的。

温格斯特和莫兰却提出了一个不同的解读，即联邦贸易委员会（参议院商业委员会所属的消费者事务小组委员会以及众议院能源和商业委员会所属的消费者事务小组委员会）一直致力于为国会中的监督委员会寻求利益。在20世纪70年代早期，这些国会委员会期待一个激进的带有“反公司”理念的联邦贸易委员会，这一愿望最终得以实现。20世纪70年代晚期，这些委员会期待一个温和的带有“亲公司”理念的联邦贸易委员会，这一愿望最终也得以实现。公众之所以不满是因为，联邦贸易委员会没能像国会委员会所期待的那样迅速进行政策方向上的急转。因此，在大约一年的时间里，它被猛烈地抨击为一个“离经叛道”的机构。但是，该委员会很快又完全顺从了国会委员会的理念。

为了证明这一观点，温格斯特和莫兰将联邦贸易委员会的案例划分为两种：一种为“传统”案例（或微小案例），如某一公司违反了皮毛、羊毛和纺织品标签粘贴规范的案例；另一种为“激进”案例（或重大案例），如需要执行“诚信贷款或良好信誉报告法案”（Truth-in-Lending or Fair Credit Reporting Act）的案例。他们二人又继续展示了两种案例出现的频率与参众两院监督委员会的自由主义理念之间存在联系，并可以用数据来表示。当监督委员会小组委员会成员趋向自由主义理念的时候（这是二人基于从一个自由派利益集团——“民主行动美国人”那里获得的数据进行的统计），联邦贸易委员会专员们开始对更多的“激进”案例采取听证，“传统”案例随之就会减少。这样的情形发生在20世纪60年代末和70年代初。当监督委员会小组委员会（尤其是参议院监督委员会小组委员会）开始趋向保守时，联邦贸易委员会就会减少对激进案件的处理，传统案例的数量就开始攀升。这种情形发生在20世纪70年代末，原因是参议院监督委员会小组委员会的成员几乎全部被更换。在联邦贸易委员会随后对此进行相应的顺从性调整的短暂时间里，公众的不满和随之而来的指责不绝于耳，纷纷指责联邦贸易委员会处于失控的境地。

上述分析已经招致了其他人的全面批评。这里只列举这种分析存在的主要问题。首先，温格斯特和莫兰所依赖的数据不足以支撑他们的推测，即在20世纪70年代晚期，当国会趋于保守时，联邦贸易委员会开始转向去处理更多的传统案例，激进案例数量开始减少。其次，如果相关的国会委员会不赞同芝加哥经济学派的观点，依照国会主导理论，我们能够预见联邦贸易委员会不会采纳和芝加哥经济学派紧密相关的市场原则，尤其是当消费者的福利被证实没有受到任何侵害时允许公司兼并的原则。事实上，相关国会委员确实不赞同芝加哥经济学派的观点，但里根总统时期的联邦贸易委员会却完全按照该学派的理论指导来行事。联邦贸易委员会撤回了诉凯洛格公司一案，批准了索科尔公司收购格尔夫公司以及允许通用汽车和丰田成立合资企业。第三，也是最重要的，温格斯特和莫兰没有使用反证法来验证他们二人对联邦贸易委员会行为的解释。反向的解释可用四个词来总结：总统、行政主管、职员和法院。单纯指出某一机构的行为随着议员态度的变化而发生变化以来说明国会主导该行政机构，是不足以让人信服的；还需要证明该行政机构的变化不是由其他因素导致的，这些因素包括总统行为，总统遴选的行政主管的行为，行政机构中任职职员的行为以及起诉行政机构的法院的行为。阅读温格斯特和莫兰以及其他国会主导理论支持者的书籍，我们几乎看不到上述其他行为主体的存在。

政府机构或许可以被视为“代理人”，但这与公司的代理人完全不同。因为政府机构的代理人并不是为一个委托人（公司里相对应的是董事会）服务，而是存在不同的委托人。我们已经看到（参见第十二章）卡斯帕·温伯格和迈尔斯·柯克帕特里克撤换了联邦贸易委员会的很多重要职员，重新设计了首要的工作方向，放弃去调查打错标签的毛制品案，重心转向针对公司并购和垄断。我们已经了解到（第四章），经济学家对联邦贸易委员会任务的界定有别于律师对该委员会任务的界定。卡斯帕·温伯格和迈尔斯·柯克帕特里克的改革提升了经济学家在联邦贸易委员会中的权力。我们很快就会看到（第十五章）联邦法院是通过审理它愿意接手的案子来对行政机构施加影响的。在20世纪60年代末以前，受联邦法院的影响，联邦贸易委员会很难在一些传统案件中打赢官司，以至于该委员会几乎放弃了打官司的尝试。纵观整个时代，总统们对联邦贸易委员会的态度也是不一样的。罗斯福、杜鲁门、肯尼迪和约翰逊四位总统几乎无视该委员会的存在，他们只是利用该委员会的某些职位“赐官”给国会重要的议员盟友。艾森豪威尔总统则与四位总统不一样，他选拔官员对联邦贸易委员会进行机构精简，使之更加有效率。与艾森豪威尔总统相比，尼克松总统决定利用该委员会作为取悦消费者群体的工具。因此，他首先任用了温伯格，接着又任命了柯克帕特里克来重新定位联邦贸易委员会的发展方向。卡特总统更加坚定地把该委员会塑造为消费主义的先锋，因此任命了迈克尔·珀楚克。里根总统任命了像詹姆斯·米勒三世这样的专员，改变了联邦贸易委员会的哲学基调。米勒三世通过该委员会促进了市场竞争，弱化了设定消费主义原则的惯例。正如特里·M.莫所说的那样，国会主导理论令人诧异的地方是它分析的着眼点几乎完全被国会占据，几乎不会关注实际执行国会任务的行政机构，结果就导致了“包括总统、重组、联邦贸易委员会主席和专员、行政机构的组织结构和运作过程、对政策的内部论争在内的这些因素以及其他更多的东西都遭到漠视”。

同时，如果国会被纳入分析的视角，只分析两个国会委员会也是不对的。每个联邦行政机构都受到至少四个国会委员会（或小组委员会）的监督，这四个委员会是：对行政机构授权并修正执行法案的参众两院立法委员会，决定行政机构人员规模和预算的参众两院的拨款委员会。在各个委员会之间发生重大纷争司空见惯。例如，众议院能源和商业委员会长期以来一直希望在消费者和环境事务上有重大利益的议员加入，相反，众议院拨款委员会则想吸纳在经济和选民服务上有利益的议员加入，这一直是该委员会的传统。每一个政府机构的领导都需要立法和拨款两个委员会的支持，但这个领导经常会从两个委员会那里获得不同的指令。立法委员会说“多做事”，拨款委员则会说“少花钱”。