现代的每一个总统即使不会公开广而告之，也会私下向他的顾问团透露，他们对一个谋官未成者杀害了詹姆斯·加菲尔德总统一事十分懊恼，因为此事直接导致了文官体制改革。现代的总统们把大部分官僚体制视为自己的天敌，并且想方设法来操控它。尽管这些总统已经在考绩制度外提拔了400多名官员，但他们还是不满足。有些总统对任命更多的官员不感兴趣，他们想要的是将官员任命到更好的职位，这样就可以把与自己意识形态相一致的高级文官提拔到高层管理岗位。当总统们不寻求更多数量的任命或者不关注意识形态的一致性时，他们就重组行政机构并且在白宫创建重要职位以来监督、协调和（必要时）亲自处理官僚事务。

上述行为在英国首相撒切尔夫人眼里可能就显得十分奇怪了。除了她的内阁成员之外，她只任命了十几个幕僚，而且看上去对此十分满足。就像在颇受欢迎的电视剧《是的，部长》中所展现的一样，英国公务员体制会受到讽刺，但不会受到攻击。在20世纪40年代中期，工党首相们担心“托利党”公务员的行为会扰乱他们的政策部署，但他们担心的事情并没有发生。所以，他们随后也就消除了疑虑。他们的继任者也就不用把大量时间花在将“自己人”安插在高层岗位这种事上。与白宫不同的是，唐宁街十号没有大量用于监管官僚体系的特别助理、特别顾问、顾问、委员会和办公室。

为什么英美两国会存在差异？简言之，这都是美国宪法“惹的祸”。宪法导致了国会和总统竞争对美国行政体系的控制权。竞争导致斗争，斗争导致挫败。一些被国会认为反应迟钝的行政机构，总统认为它们不负责任；一些被国会认为离经叛道的部门，总统则视它们为傲慢的懒散。在英国，首相和议会并不是竞争对手，因为下院没有那么大的权力去监督、调查、干涉甚至从官僚机构中寻求答案。如果发生英国官僚机构漠视首相及其内阁成员的事情，最好不要去宣传，因为这只会败坏拥有监督官僚机构权力的首相的名声。

我们的宪法指示总统“关注法律是否被完全执行”，总统把此条款解读为，政府机构应该对总统负责。但是，宪法也赋予国会“拥有所有的立法权”，国会把此条款解读为，国会创建的行政机构应该对它们的创建者负责。与此不同的是，在英国，责任与负责的对象是一样的，都是指同一个人或事物。

作为美国的“首席执行官”，总统应该掌控行政机构，并要求行政机构对其负责，这一观念是相对比较新近的观念。1921年之前，白宫甚至没有行政预算；1939年前，预算局（Bureau of Budget）也不设在白宫而是设在财政部；直到富兰克林·罗斯福时期，白宫才拥有自己的职员班子。从一个事实我们就可以看出当时能给总统配备的行政人员的数量少得可怜：罗斯福总统指派一个委员会研究白宫职员班子的任命，该委员会写成的报告建议高级官员的任命“不要超过六人”。1921年前，各行政机构未经通报总统就可以直接将法案提交给国会。1921年拨款法案提交国会前必须先向总统通报；在1930年代，所有法案提交国会前都要向总统通报。

罗斯福总统在位期间发生的行政体制改革美其名曰是为了“提高效率”和“优化管理”，但实际上这是深层政治信念的产物。改革的目标不仅仅是简单地规范政府机构，还是使总统成为政府的真正领袖。这就意味着国会直接控制行政机构的能力遭到削弱。改革的内容包括规划联邦预算、联邦法案和联邦人事管理，建议允许总统重组和强化行政机构，建议将独立管理委员会的很多功能交予直接或间接向总统报告的机构。所有这些改革的想法都基于一种理念，即对宪法赋予总统的行政权力应做宽泛的解释，国会对行政权力的分享应受到大幅度的限制。

“总统行政管理委员会”的许多建议被采纳了，但根本的紧张状态依然存在。按照正常程序，所有的部门需要向白宫提出它们的预算和立法建议，但国会私下很容易获悉哪些部门的长官在预算和立法建议上与总统存在分歧。按照规定，行政体系内的所有机构都隶属于总统，但事实上，国会凭借其授权、拨款和调查的权力轻而易举就能够影响到行政机构（至少可以察觉一些明显的行为）并更改行政机构可操作的目标。

结果，行政机构成为不同的且存在分歧的主人的代理人，所以，它们的日常工作可以反映出白宫和国会持续的紧张状况。自罗斯福时代开始，这两个主人所拥有的可用于影响行政机构的资源都得到了增加，但总统权力的每一步增进都是和国会权力的增进相匹敌的。参议员丹尼尔·P.莫伊尼汉把这一现象称作“仿效铁律”（Iron Law of Emulation）：政府中任何一个部门获得了一项新技术，进而与其他部门相比增强了它的权力，那么其他部门也会很快采用此项技术。

罗斯福总统最终建立起一个叫预算局的机构，后来尼克松总统将之升级为一个更有权力的部门，叫作行政管理和预算局。国会随之创建总审计局来应对，这个机构可以被国会用来监督行政机构的开支不能超出国会的拨款；后来，国会创建了国会预算办公室（Congressional Budget Accounting Office，CBO），国会可以通过这个机构而不是从总统那里获得预算信息。如果注意到行政管理和预算局除了编制预算之外，还更改官僚体系中的管理工作的话，国会将命令总审计局研究如何对其进行管理和如何监管其政策的执行情况，同时还要审计其账户。1962年，总统建立了为他在技术方面建言的科技办公室；大约十年之后，国会也创建了为它在技术方面建言的技术评估办公室。总统最初只有六个特别助理，随后人员大幅攀升。国会注意到这样的变化后也做了同样意向的安排，促使国会职员人数迅速增长：罗斯福主政期间国会职员仅有1500人，里根主政时期国会职员有将近15000人。［那些抱怨总统的官僚机构花销太大的国会议员最好也回过头去看看自己的支出。1978年，参议员克莱本·佩尔（Claiborne Pell）注意到，仅美国参议院自身的支出就超过74个国家的全国预算。］1947年，总统建立中央情报局。国会立马建立两院情报特别委员会做出回应，依据法律，该委员会的委员和职员可以第一时间获知中央情报局获得的所有调查结果。1963年，总统在白宫增加了一个贸易谈判代表的岗位设置。十年后，参议院金融委员会建立了一个国际贸易小组委员会，其成员是总统谈判代表的官方顾问。

这种组织仿效的过程可能是避免不了的，有时甚至是必要的，但确实要消耗成本：总统和国会两个机构以往的交流沟通是双方面对面完成的，现在却不得不面对官僚体制。总统现在仍然面对面与议员打交道，但这曾经是他们相互共事的唯一方式。现在，总统立法事务办公室职员和国会山职员的间接联系已经弱化了总统和议员面对面共事的重要性。行政管理和预算局的官员会与国会预算办公室的官员交谈，白宫的新闻发言人和参众两院的新闻发言人在媒体上相互攻讦。

官僚机构因为夹在中间所以既害怕又厌烦。一方面，同侍两主的日子本就不好过；另一方面，这两个主人本身已经演化成带有自身文化和各自需求的庞杂的官僚组织。个人之间交流的方式是提出要求和达成交易，而官僚机构之间打交道的方式是彼此限制和操纵信息。第七章的阐述反映的是白宫和国会的官僚机构之间在选民利益上的博弈。旧式面对面的沟通可能有其缺陷，如存在任人唯亲和特殊恩惠的现象，但新式的部门间的谈判（被称为谅解备忘录）和对程序规则的讨价还价依然有弊端，其中之一就是工作进度停滞不前。

总统在争取官僚机构的斗争中有四种手段：遴选人员、更改程序、重组机构、协调行动。

人员

当总统接受部长们和各位局长宣誓就职的时候，一个明显的角色转变就发生了。被任命者在把手放在《圣经》上以前，他们是总统理念和政策的忠实追随者，宣誓结束，他们的手刚从《圣经》上抬起，几乎与此同时，这些宣誓者就开始经历一场灵魂的转变。他们看待问题的立足点开始转移到他所负责的行政机构——去考虑它们未满足的需求、它们尚未完成的任务以及手下忠实且勤劳的职员。

这些宣誓就职的官员目睹了他们自身的这种变化，他们认为导致这种变化发生的并不是受《圣经》的启示，而是“嫁鸡随鸡”理念的促使，即接纳了新下属们的观点并支持新下属们的工作计划。令人惊奇的是，没有几个总统会出来强行阻止这种“婚嫁”现象的发生，因为总统也就对他所任命的一小部分官员比较熟悉。谋官者和谋官者的朋友经常围绕在总统身边，这些人推荐给总统的人名都似曾相识，但是总统大多记不得。总统会密切关注他的核心圈子成员，如白宫顾问们，以及那些掌管内阁重要部门——国防部、国务院和财政部——的部长以及中央情报局。除此之外，他还必须通过副职、党政领导人、利益集团和国会议员获得建议。总统会根据个人的利益倾向于处理重大议题，同时，政治诱因也会使总统关注重大议题，如经济状况、美苏关系以及媒体声誉。他不太可能去关注不能给他带来回报的事情，如修缮公园设施、领导证券交易委员会或者改进劳工部的管理。

因此，我们可以预料到，总统将会把那些并不是自己理念忠实拥趸的官员指派到那些自己不太关注的或者类似的岗位上，而不会在乎他们口中谎称什么，哪怕他们鼓吹总统关于公园、证券交易和劳工政策都具有鲜明的理念。但要是在过去，这些总统看不上的职位的任职人选是由从此类机构获益的利益集团来敲定的。但近年来，意识形态开始代替门户主义作为标准成为许多任命的基础。尼克松、卡特和里根三位总统竭力给大多数（如果不能是全部的）联邦机构打上自己独特理念的烙印。尼克松首先清理了联邦政府中的次要职位（例如，主要各部的副部长和部长助理），任命他的拥趸到这些岗位任职，这些人在尼克松入主白宫之后先被招纳为白宫职员来测试其忠诚度。卡特有条不紊地选派一批自由派人士填补保守派人士离职所产生的职位空缺。里根任职后决心有效利用他手中的委任权，便创建了很多“专门工作组”来处理职位变迁问题，并尽一切可能让自己的亲信来填补职位空缺，很多亲信所被安插的职位就是之前他们负责调查的那些。白宫的总统人事办公室网罗了一百多名职员作为潜在的侯任人选，他们被看上的原因要么是理念，要么是忠诚和能力。总统利用“高级行政官”（Senior Executive Service）的政治功能，免去一批职业官员，用更多的自己人来代替。里根政府在对官僚机构的领导力塑造上比任何一届政府做得都成功。但是，即便如此，里根仍然发觉他任命的很多官员缺乏保守理念或者能力欠缺，抑或是两者都不能令人满意。这就是说，每个成功的任命背后都存在一些让人不满意的意外之事。

里根政府曾经因为其任命的联邦政府正副部长“普遍抵制应当去执行的计划”而遭到指责。从某种程度来讲，这种指责是正确的。但是，将意识形态而非门户关系作为任命标准的始作俑者并不是里根。卡特的批评者就曾指责他在联邦政府副部长的职位上任命了几十个左倾激进分子。

所有这些会产生什么样的不同结果，目前还不明了。意识形态不足以改变一个政府机构的方向，技能和毅力同样重要。如我们在第十一章和第十二章中所看到的，一些行政官员有能力为他们的部门重新绘制蓝图，一些却做不到。卡斯帕·温伯格改变了联邦贸易委员会；安妮·伯福德没能改变环境保护局；迈克尔·珀楚克试图让联邦贸易委员会监督政府的所有行业，结果以失败而告终。詹姆斯·米勒试图将一种独特的经济理念融入联邦贸易委员会，他成功了；长期担任内政部长的詹姆斯·瓦特（James Watt）最终取得了什么成就没人知晓，人们能看到的是他上过头条新闻（和援助环保主义者的募捐活动），倒是他的雷厉风行为其批评者提供了足够的指责机会。亨利·基辛格用他条理清晰的世界观和超人的聪明才智把国务卿这个职务演绎得淋漓尽致，但他的成功则是因为他主动忽视了其名义上领导的国务院。正像前大使劳伦斯·H.希尔伯曼（Laurence H. Silberman）讲述的那样，基辛格通过把所有重大问题的决策集中到自己办公室里以实现对国务院的主导，不理会低级别官员，甚至不会让他们知晓发生了什么。基辛格有能力辅佐两任总统，但他没能做到让国务院处在总统的直接掌控之下。政策的制定尽在基辛格掌控之中，但国务院却不在任何人的掌控之下。

管理

有些总统通过改变程序来竭力改变政策。例如，里根总统发起或推进一些计划，旨在提高行政机构的管理效率并增加政府机构颁布的法规的回报率。这些计划包括创建内阁管理和行政委员会、规章精简工作小组、行政管理和预算局的法规事务办公室以及总统私营部门成本控制检查处（该处一般被称为格雷斯委员会，因为格雷斯任该处的主席）。在这一点上，他是步富兰克林·罗斯福、杜鲁门、艾森豪威尔、尼克松和卡特的后尘：罗斯福创建了总统行政管理委员会；杜鲁门在国会的支持下创建了胡佛委员会，该委员会与总统行政委员会研究的问题是一致的；艾森豪威尔重建了胡佛委员会并扩展了研究范围；尼克松创建了艾希委员会，重新审视了总统行政委员会和胡佛委员会研究过的议题；卡特着手进行了各种类型的程序改革，涉及预算编制、组织和政府法规。

所有这些计划实质上都反映了同一个现象：政府管理不善。如果想去改善管理，总统需要获得更多高效职员的协助（来制定政策和评估绩效），同时部门主管需要得到更多的授权（来组织他们的部门、培养下属的责任心以及采取公司式的管理模式）。理论上，建议增强总统制定政策的权力和培养下属的责任心，与建议加强部门主管在尽可能少的限制的情况下管理其部门的能力之间不存在冲突。实际上，这种观点是商学院教学的主题之一：总经理通过批准预算、收集信息和分配报酬的方式来监管下属部门；部门经理使用他们的预算完成目标、报告目标完成信息以及等待奖赏。

在政治现实中，两组建议的冲突可谓根深蒂固。国会不会容忍给予部门主管人员独立重组他们的机构、决定自己的人事或是获得与处置资产的权力。如果是这样的话，国会迫使这些机构积极为其服务的能力就会降低，甚至会完全丧失。不过，国会不会让此类事情发生，它经常加大而不是削减对官僚机构的控制。但另一方面，国会倒也时不时愿意加大对总统人力资源的投入，尤其当国会山和白宫的意识形态倾向存在广泛一致性的时候，例如在富兰克林·罗斯福和约翰逊（在某种程度上，还有艾森豪威尔和卡特）当政时期尤为明显。即使国会和白宫分别由对立的政党控制，国会在一定程度上依然尊重总统的宪法地位并且顺从总统按照自己的偏好来统领白宫的要求。

这些政治现实的结果是，改善管理的努力常常使总统的权力得到提升，但各部部长的自由并未扩大。商学院教学内容的一半已经得到落实：总统获得了他所要求的在制定行政政策上的更大的控制权，但是部门主管们直接对总统负责的责任既没有得到强化，也没有使他们获得管理本部门的工具。实际结果不是总统监督下的行政权力的下放，而是制衡部门行政自主权的筹码越发集中在白宫。

与之前比较，当前对核心管理人员的遴选更直接处于总统控制之下了。现在通过行政管理和预算局的协助，白宫能够审查各部门提出的法规建议，有权判断各部门是否以最小的成本来完成法定的任务。行政管理和预算局在规划、执行总统预算政策上发挥了更加积极的作用。在过去，它只审查部门提出的要求，监督它们是否与总统的计划和行政效率标准相吻合；现在，（至少在里根政府时期），它通过授权削减和重新拟定支出计划来制定政策。国家安全委员会已经成为制定——而不仅仅是评估——国防和情报政策的主要力量了。

上述观点被美国总审计长和国家公共管理学院所认可。后者提出，白宫控制体系的增强造就了“管理的超负荷”现象，在这里程序压倒了实质。这个评价可能过于尖锐（认为规章审查是一套繁重程序还是一个本质上理想的替换，取决于你是否赞同既往规则改变的方式），但这一评价的核心内容——白宫改善管理的努力导致了管理决策制度的集中化——一语中的。

总统可能都没完全意料到这样的结果。他认为他的职员们已经掌握了政策的核心部分，但结果却发现，实际上他们掌握的只是操作和程序上的琐事而已。罗伯特·伍德（Robert Wood）在约翰逊住房和城市发展部部长助理职位上离任后说，白宫竭力通过制定越来越多的政策来确立“上层多做事”的原则，却出现了“奇怪的颠倒”现象：

具体操作业务流向上层——核心职员开始专注于开拓非核心的部门业务，政策制定发生在下层。在上层，大问题受到了小问题的排挤，级别越低的职员反倒有充足时间来仔细思索和捣乱，他们开始处理根本性和有政治意义的议题。

重组

靠改变程序来改变政策的难度着实不小，总统也不能完全控制许多重要的下属。有鉴于此，就不难理解总统对重组行政机构的偏爱了，这就好比肥胖人士钟情于节食疗法一样，两者的结果是一样的。

重组机构能够摆脱“大换血”所带来的痛楚。一个惹是生非的部门经过重组被安排在一个态度友善的部门之下，进而一个不善合作的主管瞬间变成了另一个主管的副手，曾经相互掣肘的计划现在则能和谐地推进了。或许理论上可以达成这样的情境。当然，并不是所有的重组都是为了改头换面；一些重组，如教育部或退伍军人事务部的创建，主要是为了兑现竞选承诺或者出于政治目的讨好重要的利益集团而已。但是，很多重组实际上是打算改变官僚机构的工作内容和工作方法，可惜它们的成功率并不是很高。

如果重组改变了资源流向项目的方式、改变职业报酬分配的方式或目标界定方式，那么重组就起了作用。有时候这种情况会发生，但数量不多。

1967年，弗雷德里克·莫舍（Frederick C.Mosher）发表了一篇关于12个不同层级政府部门重组案例的评论，他指出，那些旨在改变部门任务的重组成功率不高，而那些意图解决行政管理问题的重组成功率比较高；那些依靠外力进行的重组成功率不高，而那些从内部引发的重组成功率比较高。

依靠外力进行的重组意味着从一个侧面反映出这是在自上而下地去审视官僚体制，这并不是本书所认可的。上层人士（白宫职员和总统委员会）看到两个相互独立的机构从事着明显类似的任务后，就会立刻将这种情况贴上“无用的重复”的标签。或者，上层人士发觉某一个办事处的行动与同一政策领域下的其他办事处不合拍时，也会立马给这种情况扣上“不明晰的责任界限”的帽子。

判断一项任务是否重复，需要详细分析这个机构所从事的实际业务。责任划分给这个部长还是那个部长要看哪个部门能提供与履行该项职责最契合的组织文化。这些事情高层委员会是无法轻易决定的。

那些对禁毒执法工作进行重组的历史揭示了重组能带来什么和不能带来什么。从20世纪30年代开始，同属于财政部的联邦麻醉品管理局和海关总署两个单位争夺对麻醉品进口控制的权力。1968年，约翰逊总统发布行政命令，将联邦麻醉品管理局移出财政部，改名为麻醉品和危险药品管理局，并将其设在司法部。就像帕特里夏·蕾切尔所评论的，新的结构“丝毫未缓解争斗，只不过把部内的争斗转化为部际的争斗”。接着在1973年，尼克松总统发布了重组计划，号召建立缉毒局，统一管理原有的麻醉品和危险药品管理局以及之前海关总署辖下负责麻醉品管理的机构。缉毒局隶属司法部，并作为麻醉品管理的“领导机构”。之前司法部的一些移民和归化部的监察员划归到海关，算作对海关的部分补偿。

在一段时间里，这项重组消除了争吵之声，但未根除不和。原因很简单：为势力范围所进行的争斗是所有重组计划都难以避免的。海关的任务是在边境对进口商品征税和严防走私，在工作中发现毒品是不可避免的事情。这时，海关就会去调查谁是走私者。因此，不可能不让海关涉及毒品执法的工作，除非解散海关——那又是不切实际的做法。缉毒局的目标是“执行禁毒法”，但这种表述是模糊的。缉毒局的工作人员进行了一种清晰易懂的解读，即通过卧底购买毒品，并以此为证据逮捕中间人和供货人。当然，这种针对交易进行打击的策略不仅应用在大城市，也应用在边界及其附近地区；不仅针对分销的美国人，也针对那些从美国购买违禁药物的外国人。缉毒局调查的案子很明显会和海关处理的案子有重叠，因此两个机构之间冲突不断。

多次重组都没能彻底改变两个部门的根本任务、财政资源和事业上的回报。偶尔，一些有经验的部门主管通过成功的协商改善了两个部门之间的关系。海关和缉毒局的官员开始联合执行任务，艾尔帕索（El Paso）情报中心就是其中一个例子，而且在合作过程中，两个部门对彼此合作的想法感到满意。但只要两个部门的核心任务不变，在禁毒执法的过程中，隔阂始终存在。例如，缉毒局经常会发现很难对大型黑社会组织犯提出贩毒阴谋罪行的指控——因为地方缉毒局官员不愿意配合，同时也因为要证明犯有贩毒阴谋罪需要工作人员花费大量时间研究枯燥的窃听记录，这远不是进行地下交易和破门而入那么简单。除此之外，缉毒局也是一个预算有限的小单位。

1982年，里根政府重组了禁毒执法工作，这一次，缉毒局被放在联邦调查局的管辖之下。联邦调查局局长亲自任命缉毒局高级官员，制定雇用、训练、组织和财务控制的政策。最初，这次改革引发了强烈的文化不适。缉毒局职员已经习惯了在一个权力高度分散的组织里工作：随时准备拿着现金去和毒品贩子接头，其工作方式也是在街头学会的。突然间，他们发现自己身处另一个组织中，这个组织强调决策的高度集中、严格控制现金（有时候行动迟缓并且出手吝啬）、推崇详细的训练计划。缉毒局的职员们抵制这种“组织联姻”，他们抱怨称，联邦调查局的特工才不会去抓捕毒贩，他们不想弄脏他们干净的衬衫。同时，很多联邦调查局特工也流露出他们对缉毒局职员的不屑，认为他们衣着随意、走路冒冒失失、行事放荡不羁。

但是，不久之后，怨气就渐渐消失了，实实在在的变化发生了。联邦调查局的训练计划开始培养出优秀的办事人员，即使是缉毒局的资深工作人员也对此予以肯定。联邦调查局为了适应街头执法的实际情况，也相应地逐步放松严厉的集权控制。晋升机制亦得以改善，用于鼓励那些参与棘手的案件调查并对检控重大贩毒阴谋有功的人员。为了保证针对大毒枭的关键调查有充足的资金支持，地方层面建立了部门关系委员会。资金的投入加强了各部门之间信息共享。借助联邦调查局的习惯、经验和技术设备，加之电话窃听装置，取证就变得简单高效。同时，缉毒局的线人群体也是联邦调查局不可多得的重要资源。

总之，1968年和1973年的两次重组计划只是“换汤不换药”，除了产生混乱和迷惑之外，对药品执法几乎没有什么影响。只要部门有权按照自己的标准来对自己的任务进行界定，只要职业激励机制不发生改变，即使划分责任界限也于事无补。但是，联邦调查局和缉毒局的“半联合”却产生了非常好的效果，就是因为晋升机制得到了革新，新的资源得到了供给，并且（经过一段时间的抵制后）联邦调查局和缉毒局的核心任务得到了重新界定。

其他许多事例也能得出这样的结论。陆军航空兵脱离陆军，加入美国空军，之后就脱胎换骨了。变化之处在于：一个有着自己独特文化的机构获得了自主权、事业追求和预算拨款，可是之前它还在一个与自身文化截然不同的机构内煎熬。相反，将林林总总的机构塞进卫生、教育和福利部就不会产生效果，这是因为，该部所辖的每一个司局都有不同的文化、专业见解和国会的支持者，每个司局在大多数情况下彼此不相往来，也游离于该部的领导之外。

但是，即使总统在理论上知道一个重组计划能够获得什么以及不能获得什么时，他依然很难知晓某一个重组特例会有什么样的影响（如果存在这样的影响）。联邦航空管理局（Federal Aviation Administration，FAA）负责管理飞机交通和保障飞行安全——很好，但是应该把联邦航空管理局挂靠在什么地方呢？从1940年到1958年，它挂靠在商务部；从1958年到1967年，它成为一个独立的部门，（理论上）直接向总统报告；1967年后，它挂靠在交通部；到1988年，国会又想出台一个法案，让它再次成为一个独立部门。当它独立的时候，批评人士声称航空交通安全和其他交通计划无法协调；当它挂靠在商务部的时候（后来又一次挂靠在交通部），批评人士又指责航空交通安全被“降级”了。总统是应该以降级为代价来支持交通协调，还是以自治为代价支持升级？这没有显然的答案，尤其是因为联邦航空管理局植根于利益集团网（航空公司、私人飞机驾驶员协会、飞机制造厂和航空交通控制者协会）之中，这些利益集团都会为满意的答案而各执己见。

无论总统做出何种决定，最终还是国会说了算。从1939年到20世纪70年代，总统有权提出重组计划。如果国会参众两院在60天之内没有通过反对该计划的议案，该计划就会生效。由于立法否决现在已经是违宪的，上述重组模式已不再适用。取而代之的是，需要制定法案。在讨论这种法案的时候，国会对任何由重组导致的内部权力的再分配都异常敏感——把某局从某一部中拿出来放到另一部，常常意味着监督该局的责任从一个委员会（或小组委员会）转移到另一个委员会（或小组委员会）。愿意割让自己势力范围的人在国会中是很罕见的，这一点在联邦政府中也是如此。

协调

哈罗德·塞德曼（Harold Seidman）把对协调的追求比作“中世纪对点金石的追索”——每一个公共管理专业的学生对这一描述都烂熟于胸。他用反话进行解释说：“如果我们能找到协调的正确模式，我们就能调节不相容的事情，就能调和相互竞争且完全相左的利益，就能克服我们政府结构中的非理性因素，最终艰难地做出无人反对的决策。”

这一带有怀疑性的评价在巴兹尔·莫特（Basil Mott）的详细研究中得到了充分的证实。巴兹尔·莫特研究的是一个实现协调的普通机制——机构间理事会，具体研究对象是纽约州健康和医院部门间理事会。该委员会活跃了二十多年，历经三任不同的州长，并受到参与者的大力支持。该理事会似乎是能够协调具有利益重叠的行政机构的典范——尽管被称作典范，但是它没取得任何成就。莫特总结道，该理事会几乎没有促进不同部门精神健康服务的一体化，未能对适用于精神病患者的职业服务进行协调，甚至没有检查一些部门的环境卫生功效，同时在各州提供健康教育的计划上也无所作为。“理事会的决策效率也是低下的。它没有从全局的视野检查问题或是在解决这些问题上找到目标和手段。尽管理事会的委员会做过一些有用的研究，但这些努力通常绕开了敏感和有争议的问题。”理事会受到成员机构的支持，不是因为没有这些局限，反而正是因为这些局限。该理事会的存在保护其成员机构免受外力威胁（州长的干涉和立法机关的控制），使得它们的核心工作程序免遭破坏。

为什么协调理事会却不能协调？原因就是它运行的基础是“全体一致原则”，即如果有成员机构反对，就不能做出决策。与“全体一致原则”有密切关系的是“琐事原则”，即如果只有在全体一致的情况下才能做出决策的话，任何有争议的（也就是说，重要的）事情都不能做出决策。但是，为什么该理事会会采用“全体一致原则”？因为如果采用任何其他原则的话，该理事会的成员机构的自主权将受到威胁。如果依照多数票的形式来做出决策的话，一些成员机构就会组团反对其他部门的利益。没有哪个成员机构的领导期望自己的机构受制于一个程序，而这个程序允许其他成员机构确定自己机构的任务并分配资源。

但也有不同的情况发生。罗杰·波特（Roger Porter）曾经报告了白宫经济政策委员会十分迥异的经历。经济政策委员会向总统连续并及时地提供关于经济政策建议，并解决了各位部长在委员会内部的分歧，这一点非常成功。它的成功并不是以关注小事为代价换来的；它早在1957年就绘制出福特总统的减税要点，协调形成这届政府在向苏联出售谷物一事上的立场，并且介入了关于进口鞋制品的一个复杂的国际贸易问题。

在很多方面，部门间健康和医院理事会同经济政策委员会有相似点。两者规模相同，都拥有较少数量的专业人员，并且参加会议之时成员几乎从不缺席，但是，两者之间还有一些重要的区别。第一，委员会每天开会，理事会一月开一次会议。这说明委员会在其成员机构的工作中是一个工作核心，不处于边缘地位，同时也说明该委员会成了组织忠诚的源泉。第二，委员会在白宫工作并直接向总统汇报，理事会在自己的总部工作，并脱离于州长政治圈。第三，似乎委员会主要关心的是政策而不是运行。该委员会要求部长们同意其行动路线，而不是去要求他们更改本部门的目标。正好相反，理事会的缺陷就在于——正如莫特指出的那样——很少去提出重新确定任务和服务方式的要求。

我认为，部门间健康和医院理事会是现行协调机制普遍存在的形式。经济政策委员会只是一个例外而已。普遍存在的理事会正符合塞德曼所做比喻的例证：“如果说政府是一个花园的话，部门间委员会就是花园中的杂草。没有人愿意要它，但是每个人都拥有它，委员会就在嘲讽中茁壮成长。”这种现象之所以常见是因为协调是一个普遍的问题；它们之所以很少有高效的时候是因为总统或是州长不可能动心思去关注这些为数不多的机构，并且它们（我认为经济政策委员会也包括在内）几乎不可能改变行政机构的任务。

在第二次世界大战期间，富兰克林·罗斯福曾经努力协调美国政府对经济和军事采购的管理，这段历史可以被解读为探寻有效协调机制的长期试验。正如赫尔曼·萨默斯（Herman Somers）在他的《总统机构》一书中所说的那样，这段历史讲述的是一次又一次权宜之计失败的经历，直到最后由于幸运或环境的因素，正确的机制才得以创建，并由正确的人来统领。

1939年成立的战争委员会是一个“蓝带委员会”，一批著名的民间人士接受任命来起草战争动员计划。该委员会只存在了几个月的时间，而且未发表任何报告。它的替代者是国防顾问委员会，也是一个蓝带委员会。尽管从法律意义上说它并没有什么权力，但表现出具有可以批准国防合同和建议战争部如何订购武器的权力的样子。该委员会提供了一些好的建议，但这些自以为是的权力被证明还不足以引起军队的充分重视。持续一年后，罗斯福又成立了生产管理办公室取代国防顾问委员会。生产管理办公室被赋予了权力，但这些权力也是不充足的。特别是考虑到这样一个事实，即总统常常创建与之竞争的机构并向表达不满的下属妥协，这样无疑会削弱生产管理办公室的权力。几个月之后，生产管理办公室就消失了，替代者是优先供给和分配委员会。这个委员会的创立明显是一个倒退，因为它的组成人员都是内阁成员和人事管理局续聘的官员。总统几乎没有授予它什么权力。结果，不足为奇，该委员会没能设定什么优先供给计划，更别提去分配什么补给了。下一个替代者是战争生产委员会，于1942年被创建，由唐纳德·纳尔逊（Donald Nelson）任主席。纳尔逊是一个谦恭有礼的人，罗斯福总统（在参议院盛怒的刺激下）给了他广泛的实权。委员会取得了一些成功，但随后一些机构视其为对手，更糟糕的是它慢慢淡出了视线——纳尔逊拥有权力但不知道如何使用。他任用一些“独裁者”来对人力和橡胶项目进行专制管理，最后发展到自己都控制不住局面。每每委员会和军事部门出现纠纷，纳尔逊只能到白宫寻求帮助。第二年，罗斯福创建了战争动员办公室（OWM），取代了战争生产委员会。这一次，他做对了。

战争动员办公室是一个设在白宫的小型仲裁机构，主管吉米·伯恩斯（Jimmy Byrnes）凭借经验和名望取得了总统助理的职务，具有实权。伯恩斯是来自南卡罗来纳州的众议员、高级行政官和最高法院法官。他在国会很受欢迎，对总统也忠诚。不过最重要的是，他深谙协调机构的创建之道。

战争动员办公室只把自己定位为一个政策制定者，这样做就是为了避免各委员会的弱点。为了免遭战争生产委员会曾经引起的嫉妒和敌视，战争动员办公室不做任何的规划设置，不任命一个“独裁专制者”，不做任何大的预算。为了避免它的权威受到挑战，国会给予战争动员办公室广泛的法律授权；并且其办公地点就在白宫，这样就保证不会有人向总统告它的状。为了免遭插手其他部门工作的指责，战争动员办公室把自己保持在一个很小的规模（只有10个职员，其中5个是普通职员）；为了免遭会重新设定其他机构任务的指责，战争动员办公室不制订任何计划，调节部门间的纠纷是其唯一的工作。伯恩斯是一个仲裁者，不是一个管理者；战争动员办公室就是一个法庭，不是一个行政部门。它成功了。

战争动员办公室或者经济政策委员会的教训经常会被重提，但很少有人能真正吸取。在任何时候，一场政治危机都会让我们意识到，一旦政府的权力被广泛分享，要求树立“专制独裁者”的呼声就会不绝于耳，由他们大权独揽，领导解决艾滋病、吸毒、环境污染和国防采购等问题。我们的政府形式不会产生独裁者，我们的政治文化更不会允许。即使是吉米·伯恩斯所设计的异常精巧的组织策略，也只有在战时才能奏效。

除非自身给予特别的关照，否则总统也会意识到委员会的协调很少有成效。近些年，有一种趋势是依靠中央管理来进行协调。当协调的任务与中央一致，同时政治成本可控的时候，这种调节模式就会奏效。卡特和里根创立了中央机制来审查有关部门提交的政府业务法规草案，这些机制也得到了一些国会议员的支持，因为他们本身就期望看到更多法规的出现。但是，总体而言，在中央机制下，决策是很难制定的。很大一部分原因在于所提交的法规的内容本来就是可讨价还价的。一个机构的法律人士提出X方案，总统的法律人士又针锋相对提出了Y方案，最终达成的却是Z方案。法规审查既艰难又耗时，但是此举规避了对各部门正在进行的工作进行集权管理这种无法实现的方式。

许多重组之后产生的失望情绪和协调委员会的固有难题最终让总统决定扩张白宫人员的权力，让他们去做决定甚至是制订计划。这种方式所导致的后果在处理“伊朗门”事件时表现得最为突出，当时一些人认为国家安全委员会应该设计和管理此计划。

国家安全委员会是依照《1947年国家安全法》的要求创立的，旨在“为总统提出协调涉及国家安全的国内、国外和军事政策的谏言”。它的常务委员包括总统、副总统、国务卿、国防部长和一些次要的行政官员，总统还可以另外增加人手。国家安全委员会由国家安全事务顾问来领导。在艾森豪威尔当政期间，国家安全委员会的成员还是按照创建之初的意图开展工作的，即为总统提供建议并尽力协调总统审批过的政策在实施过程中出现的问题。

然而，在肯尼迪和约翰逊当政期间，国家安全委员会转而开始制定政策，脱离了提供政策建议的初衷。到尼克松当政期间，国家安全委员会的员工已经扩展到50个专业人员（和很多低级别的职员），并统一接受亨利·基辛格的领导。基辛格是一个有实力的政策鼓吹者和分析家。国家安全委员会又创建了很多的委员会和小组委员会，用来协调政策实施过程中出现的问题。

里根总统最初想把国家安全顾问及其员工降格，但他随后认同了其前任的想法，发现要将总统的观点贯彻到外交和国防政策中是一件很难的事情，要想有效地完成这一任务需要一个强有力的国家安全委员会。让国防部、国务院、中央情报局和军队朝着总统的目标并融洽地展开工作着实不易，其难度不亚于“戈尔迪之结”（Gordian Knot），即使有国家安全委员会的帮助也是困难重重，有时甚至是不可能完成的。尽管国家安全委员会创立的目的是“协调”，但在总统看来，它必须承担更多的任务，尤其是它必须帮助总统制定外交和军事战略。总统拥有独特的责任和独特的视野，总统视野的广度是任何一个机构都不可能拥有的。

到目前为止，一切还好。但这样一个看上去不错的结论和结局凶险的结论其实近在咫尺，那个凶险的结论是最容易的事情——并不是解开“戈尔迪之结”而是斩断它。国家安全委员会的人员不仅要制定战略，还要将战略转化为具体计划并予以实施。所以，国家安全委员会的人员获得权力不仅仅是制定政策和实施政策，简而言之，国家安全委员会转变为一个执行机构。连该委员会的成员自己都没有充分理解怎么就发生了这一转变。

总统特别审查委员会（由于其主席是托尔，所以它也被称为“托尔委员会”）的报告披露：从1985年到1986年，国家安全委员会的人考虑向伊朗出售武器，他们的目的是希望利用伊朗对恐怖主义组织的控制力来谋求让美国在中东的人质得以释放，然后，再用出售武器的资金来支持尼加拉瓜的反对派以对抗该国的马克思主义政权。

当所有真相公之于众时，等待总统的将是一场政治灾难。托尔委员会的报告已经将错误讲得一清二楚：当国家安全委员会成为一个执行机构时，它就不再是一个政策评估机构，因此白宫就丧失了对政策提案的系统性审查。国家安全委员会成员——按照程序来讲，是政策提案进入总统办公室前的最后一个环节——变成了政策鼓吹者而不是仲裁者。结果，存在风险和有争议的提案就被草草审查了事，其中一些（如向反对派提供资金）根本无人审核，包括总统本人在内。更为要命的是，国家安全委员会的工作人员是一群没有经验的业余人员，他们要去操作的业务即使对中央情报局的老手来说都是很有挑战性的。总之，白宫试图绕过官僚机构（和国会）来单干，结局无疑是搬起石头砸自己的脚。

在我们的政府体制之下进行协调无疑是一个难题。但是，和大多数其他政府难题一样，如果忽视政府体制，就很难找到解决的途径。实际上，关于重复和重叠要说几句（马丁·兰道已经说过了）。政府体制和商业体制一样，冗余是有用的。就像航天飞机上备用的计算机，重叠的机构可以发现错误；重复的功能并不总是无用的，它可以带来更多灵活的反应并且能产生替代选择。当然，关键问题是要从好的和坏的冗余中做出有利的选择。对这一问题的探求进展甚微。

官僚机构的回应

官僚机构并不是一个懦弱无助的小卒，任由总统摆布。基于这个原因，它反倒喜欢有两个主人的事实，因为它也许畅想过只拥有一个仁慈和会帮忙的主人，那是最好；但如果唯一的主人变成一个充满恶意、又经常干涉自己行动的人的话，它宁愿有两个主人。理查德·派尔斯（Richard Pious）把官僚机构对总统的期望做了精彩的描述：

公务员希望获得总统的支持。他们对总统在竞选时对“官僚机构”的诋毁耿耿于怀……他们希望总统提议加薪并维护功绩制。他们希望能将专业官员提升到政治官员的级别，特别是助理部长级……总之，官僚机构的人员希望总统批准他们的预算要求，给予他们最大的操作自主权，并且保护他们部门的任务。但是，这些期望经常是竹篮打水一场空。

如果公务员感到失望会做什么呢？抵抗？如何抵抗？他们可以通过向国会求助给予他们资金、自主权和部门任务的方式来抵抗，这些方式正是总统曾经要挟他们的地方。

派尔斯提到了几个策略，受到总统威胁的机构可以运用这些策略来阻止所谓的总统过分控制，这个受胁迫的机构就可以获得一种正式的自主权。经济机会办公室下辖的法律服务处就是这样一个例子。法律服务处由自由派律师组成，他们致力于通过法律诉讼来提升贫困阶层在社会中的地位。因为该处隶属于总统控制之下的一个机构，它经常会受到总统的威胁。于是，该处求助国会把自己转变为一个法律服务公司，由一个委员会来领导，并确保该委员会不受总统的直接控制。当尼克松总统执政时，他决定取消法律服务处，但发现国会是不会同意的；当他转而试图控制该处的时候，他发现很多他提名的要进入委员会的候选人都没有得到参议院的批准。

官僚机构也能够尝试说服国会在授权法案的条款中加入一些规定，要求高级职位需要达到某些专业或职业资格（这样就会大大限制总统在一些重要职位上安插自己人的运作能力），或者说服国会在拨款法案中加入一些条款，为特殊项目分配拨款（这样就削弱了总统在不同项目间调配资金的权力）。当然，官僚们能够将总统的一些提议透露给和自己关系不错的记者并且力劝与之意气相投的利益集团在法庭上对他们提出诉讼，“迫使”行政机构按照他们的意图行事。

官僚们对总统不时的公然反抗并不令人惊奇，倒是他们尽心尽力地支持总统的计划让人感到诧异。原因很简单，就是官僚们的确想做正确的事情——那些冷酷无情的愤世嫉俗者也许对此感到难以置信。里根任命的保守派人士深谙韬略，他们向我们证实：尽管大多数官僚比他们的政治监督者更具有自由主义倾向，尽管抵触会弥漫在很多行政机构，如行政管理和预算局、教育部、司法部、联邦贸易委员会中，但这些职业官僚还是会为那些与自身意识形态相去甚远的上司效劳。

不同机构对总统控制的回应程度存在差异。和业绩不容易被知晓的部门——程序型组织和解决型组织——相比，业绩比较容易评估的部门——生产型机构和工艺型机构——更容易对外部控制屈服。当然，使行政机构更容易受到总统影响的因素也会使行政机构更容易受到国会的控制。

生产型机构或工艺型机构的工作究竟是受到国会还是总统的控制，很大程度上取决于它们所从事项目的种类。如果这个项目对全国各地的影响方式是一样的，那么国会对这个项目的兴趣就不浓；相反，如果这个项目对全国不同地区的影响方式是不同的，那么国会对这个项目的兴趣就比较浓厚。当财政部试图在国际市场中管理美元货币的时候，它的行为就很少会产生“分配效应”，国会（通常）对此项目的内部事务兴趣不大。但是，当住房和城市发展部为城市住房工程注入资金的时候，国会对该部的决策就会十分敏感，因为它的行为会给不同区域带来不同的利益影响。于是，财政部（以及不会产生业绩“分配效应”的其他机构）会成为“总统的”机构；住房和城市发展部（以及存在业绩“分配效应”的其他机构）就会成为“国会”的机构。

想让官僚机构完全地或长期地对总统唯命是从是不可能的。但是，在一些案例中，我们可以看到当总统任命一些忠实能干的下属管理总统机构时，官僚机构时刻注意着总统的偏好是有可能的。不是每一个总统对这些差别都十分了解，因此，有的总统碌碌无为（没有重视他任命官员的素养且没能让那些官员为他们自己的决策负责），有些总统出类拔萃（尽力管理那些复杂的和不被理解的任务）。

如果总统只是做了他们理论上可以做的事情，他们的作为就可能会达不到公众的期望。但是，满足公众期望又是总统竞选连任的核心任务，所以总统们有足够的动力去做超出自身能力的尝试。白宫对这样一种倾向的态度是推崇有加。用玛莎·德斯克的话来说就是：“横亘在白宫和实际任务执行者之间的官僚机构星罗棋布，（总统的）计划的实现却最终还要仰仗这些政策执行者。”所以，总统的计划常常“缺乏务实精神，缺少缜密安排，不够具体和巧妙。这些计划充满了虚假的单纯。这些虚假的单纯，是基于中央视角的，对实际任务的错误理解以及刻意追求秩序和统一的结果”。

中央在所有重要的方面对官僚体制进行管理是不现实的。作为20世纪最具有智慧的政治官员之一，迪安·艾奇逊（Dean Acheson）做出了这样的阐释：“有一个事实……这是任何曾在政府中工作的人都知道的，即政策的泉水是从地下冒泡冒出来的（bubble up），并不是从上面滴水滴下去的（trickle down）。”