1837年11月25日，苏姗·德卡特（Susan Decatur）——已故美国海军英雄史蒂芬·德卡特（Steven Decatur）准将的遗孀——起诉海军部部长詹姆斯·K.鲍尔丁（James K.Paulding），指控他未能向她支付应得的抚恤金。这一年早些时候，国会通过了一项法律，规定为在服役中死去的海军军官的遗孀提供抚恤金。同一天还通过了一项决议，特别授予德卡特夫人5年抚恤金。鲍尔丁给德卡特夫人支付了法律规定的那份抚恤金，但并未兑现决议规定的抚恤金。而德卡特夫人坚持认为，她理应得到全部。法院驳回了她的指控，于是德卡特夫人又向联邦最高法院提起上诉。

联邦最高法院驳回其上诉，甚至拒绝考虑其申诉书中的合理成分。理由是，这样一来便意味着法院对政府行政官员的工作指手画脚。首席大法官罗杰·托尼（Roger Taney）在法庭上的发言更加明确，他认为联邦法院不能“指导或控制”政府官员在履行职责时所做的“判断或抉择”。法院可强迫官员执行“行政性的”法令，即法律所明确规定的命令；但不能告诉他们如何去执行“行政”法令，因为此举涉及判断和自主权。尽管国会通过的法律和决议从表面上要求给予苏姗·德卡特两份抚恤金，但最高法院坚持认为，海军部部长有资格选择给予两种还是一种抚恤金，毕竟海军抚恤金由他负责管理。因此，决定权亦在部长手中，法院也无权告诉他应如何使用抚恤金。“法院干涉政府行政部门履行日常职能，只能产生不良后果。”

大约130年之后，一群市民状告交通部部长约翰·沃尔普（John Volpe），要求阻止修建一条穿过田纳西州孟菲斯市公共公园的高速公路。沃尔普部长则认为，他有权批准这条公路的修建。依据1968年《联邦援助高速公路法案》规定，如果没有其他“可行而且经济的”替代线路，且部长已“尽可能设法使对公园的损害降至最低限度”，则该法令允许穿过公园修建高速公路。就像前面提到的，关于联邦最高法院对“行政性的”法令与“自行抉择”的职能所做的区分，人们也许会得出一个结论：沃尔普是正确的。显然，诸如“可行而且经济的”“尽可能”“最低限度”等词语的含义是模糊的，它为行政官员的判断留有很大余地，实际上这也是十分必要的。按照这种观点，问题的实质不在于穿过欧弗顿公园建造高速公路是不是个好主意，而在于法院是否有权指导行政官员进行决策。不过，联邦最高法院并不是这样想的。它驳回了沃尔普部长的主张，即根据法律规定的自主决定权可以自行决策，并命令下级联邦法院对沃尔普所做决定的合法性进行听证。其含义很明显，即如果他不能证明自己使用的权力是正当和合法的，高速公路就不能修建。

在欧弗顿公园案的同时，密西西比州的黑人学生肯尼斯·亚当斯（Kenneth Adams）控告卫生、教育和福利部部长埃利奥特·理查森及其下属民权办公室主任，指控他们未能执行1964年的《民权法》。亚当斯声称，该法第6条规定，禁止向实行种族隔离的公立学校提供联邦政府资助；民权办公室有义务“颁布有广泛适用性的规章、准则或通令”以“执行《民权法》的条款”，并且它“可以”终止向这些学校发放联邦资助金或使用“法律允许的其他手段”。在给予这些学校在听证会上进行自我辩护的机会之后，如果民权办公室已经确认违法的学校仍不能心甘情愿地服从处罚，最后可诉诸的“武器”就是切断该学校的资金来源。民权办公室颁布命令并力促违法机构自行改过，如果未见成效，法律并未说明需等待多久才会真正切断该学校的资金来源。简而言之，对该法的一种解读方式是它赋予了民权办公室一定的义务，但由该机构自行决定履行义务所采取的方式和时机。然而联邦法院并不这样看问题，它做出了对亚当斯有利的判决，并着手建立一项新的诉讼程序，对民权办公室方方面面的工作进行检查与监控。该案直至 1989年仍未结案。在审理过程中，法院并没有只将其注意力局限在亚当斯一案上，它对墨西哥裔美国人法律保护和教育基金会、妇女平等行动联盟、全国盲人协会等提交的诉状也并入此案中处理。实际上，联邦机构倒像是一个破产的公司，处于破产管理之中。

很明显，事情已经发生了变化。法院曾对苏姗·德卡特的申诉充耳不闻，但对欧弗顿公园、肯尼斯·亚当斯以及其他许多有关人士的声音给予了足够的倾听。

1923年，马萨诸塞州公民哈里特·弗罗辛海姆（Harriet Frothingham）女士对财政部部长安德鲁·梅隆（Andrew Mellon）提出起诉，以阻止《母婴法案》（Maternity Act）的实施。该法规定，联邦基金将分配给那些采取措施改善母婴健康状况的州。弗罗辛海姆女士指出《母婴法案》违宪，联邦政府没有权利用她所缴税款给一个未被宪法认可的项目提供资金。联邦最高法院驳回了她的诉状，原因不是它认为《母婴法案》符合宪法，而是认为哈里特·弗罗辛海姆诉讼的理由不充分。仅仅作为一个纳税人的理由是不够的；她必须拿出该法的实施对她造成“某些直接伤害”的例证。仅仅作为千百万纳税人中的一员，其做出的最大贡献是“微乎其微和难以确定的”。《母婴法案》引发的开支对她未来缴税额度的影响是“遥远的、波动的和不确定的”，不能构成她寻求法院帮助的依据。

50年以后，居住在首都华盛顿的5位法律专业的学生起诉州际商业委员会，原因是州际商业委员会允许铁路公司将货运费增加 25%。这几个学生认为，他们喜爱徒步旅行和野营，而货运费的提高将会减少徒步旅行与野营的吸引力。他们的推理是这样的：提高货运费用后，人们便不会再愿意运输可回收的纸屑和金属；可回收再生的废旧物运输量的减少，会使公园中的垃圾增多，并导致砍伐更多的树木去造纸，开采更多的矿山去制造金属；如果这样的情况发生了，那么徒步旅行野营的吸引力就会大打折扣。人们可能会想，既然法院不希望看到弗罗辛海姆夫人控告政府，当然就不应该允许徒步旅行者指控政府。如果一个纳税人所产生的利害关系是“微乎其微”“难以确定”的，是“细微”和“不稳定”的，那么也可以断定，一个担心运费上涨会对环境造成影响的徒步旅行者所产生的利害关系至少和弗罗辛海姆夫人是一样的，都微不足道并难以确定。但实际情况并不是这样。法院承认学生的推理是薄弱的，但最终认定他们有资格起诉州际商业委员会。

显然，事情已经发生了变化。

发生变化的是联邦法院。曾几何时，通过法院去改变行政机关的自行决定难乎其难，现在则变得容易多了。曾几何时，很难证明人们直接受到联邦政府决定的影响，现在要说明此点相对容易了。以下变化大大增加了对政府官僚机构的约束：担心媒体攻击、总统和国会的紧张关系、选民要求的压力，以及法院的深入监督。

上述例子所表明的两种变化与“政策”的含义和“举证”的性质有关。当苏姗·德卡特努力争取第二份抚恤金时，法院在“权利”和“政策”之间划了一条泾渭分明的界线。尽管“权利”的重要性被提升到宪法的高度，但相对说来所涉及的“权利”却为数不多，包括生命权、自由权和财产权。法院所能裁决的正是这些权利。而另一方面，“政策”则是政府的“政治”机构、总统及国会确定的行动方针。只要不侵犯个人拥有的宪法或法律所明确规定的权利，政策几乎可以按照总统和国会的意愿来制定。政策必须包含自主权，即在众多行动路线中进行选择的权利。即便是鲍尔丁部长宣称拥有的那一点点自主权（决定国会付给德卡特夫人的抚恤金是一份还是两份的权利），也足以将来自法院的任何干涉拒之门外。如果这扇大门敞开的话，法院就会认为，所有人都要为政策的每一处细节到法官面前大吵大闹；任何一个在国会中论争失败的人都会跑到最近的联邦法院去再次争取胜利。何况如果法院插手过多，许多法官也担心他们自己会被指责是在违背民主的原则。

到了沃尔普部长打算在孟菲斯建造高速公路时，法院已消除了法律与政策间的明显差别。部长只能以某些特定方式行使自主权。当然，法院无权明确指示他是否可以建造这条高速公路，但有权要求他去搜集资料，进行一些研究和论证，并写出一份详细的报告来表明他的自主权是“正当的”。

“诉官权”（standing）指的是联邦法院的规定，它要求出庭人首先要证明他在所争议的问题中有切身的利益，而且这利益正在受到政府行为的威胁。长期以来，仅仅作为一个纳税人的身份还不够提起诉讼，因为纳税行为并不产生在某一案子中的直接的或个人的利益，这一利益与其他任何一个纳税人的利益并无任何不同。但在今天，如果纳税人能够证明政府的行为违反了宪法，法院则给予其诉官权。例如在1968年，一些纳税人指控联邦教育资助项目违反了宪法有关政教分离的规定，随后联邦最高法院给予了诉官权。仅隔5年之后，法院又判定那5名法律系学生有“诉官权”；显然，环境质量（不论对其构成的威胁有多遥远或无法测定）的重要性不仅对法官们，而且对《权利法案》也并无二致。

这5位法律专业学生起诉的案件后来被叫作“碎纸案件”（SCRAP case），在宽泛意义上，这个案件标志着诉讼权的使用达到了顶点。从那以后，联邦最高法院变得有些保守了。它拒绝给予一个声称作为纳税人有权了解中央情报局预算的人诉官权。对于一群抱怨城市区域划分条例有排斥低收入阶层倾向的人，对于一个支持政教分离因而反对将政府财产转给教会学校的人，法院也采取了同样的做法。

尽管道路崎岖，但总的趋势日益明朗：今天的法院与以往相比更大程度地允许人们挑战政府的决定，甚至是那些在很大程度上属于政府自行做出的行政管理决定。国会通过立法，对此变化也起了促进作用。当通过《清洁空气法》时，国会特别赋予公民如下权利：如果环境保护局“不能履行某项法律或该法律所规定的不属自主权范畴的职责”，公民就可以对它提出控告。20世纪70年代通过的其他一些法律文件中也包含了类似条款。

这些法律文件保留了古老判例的形式。它们仍规定了“非自主权范畴”的职责。但是，法院重新界定了“非自主权范畴”的定义，希望扩展这一概念，这意味着新的法律已具有了一种新的含义，它与海军部部长鲍尔丁所知的任何含义都大不相同。例如，某联邦法院允许马鲛鱼俱乐部控告环境保护局，此事几乎没有先例，如按照旧有的有关“诉官权”的规定，马鲛鱼俱乐部很难证明它直接受到环保局所做决策的直接和负面的影响。不过，法院走得更远；尽管《清洁空气法》规定允许对不执行“非自主权范畴”职责提起诉讼，但法院还决定让环保局从事某些“自主权范畴”的工作——制订计划以防止在已符合法定空气净化标准的地方的大气质量出现明显恶化。理查德·斯图尔特总结过美国行政法所发生的变化，他得出结论：是法院，而非国会对这些变化起到了决定性作用——将关于政策和自主决定权的政治性讨论变成了关于权利和程序的法律性讨论。

联邦机构与法院的关系发生了变化，州及地方与法院的关系也同样出现了这些变化。警察和消防队人员的录用及晋升原则在法院遇到了挑战；至少30个州（到1986年时）收到了法院的命令，要求减少监狱犯人、改善条件、改革程序。几十个州的公立学校已经或正在接受法院的监督以增进种族间的融合，但法院对学校管理的干预不仅局限于使宪法规定的种族隔离禁令生效。1858～1980年，加利福尼亚州有811起诉讼针对的是学校，其中仅有9起涉及种族隔离政策，其余基本上都与学校的管理、教师的录用、课本的选择以及其他教学活动有关。200起以上这类案子是在1969～1979年的10年间立案的。

法院加强对地方和联邦官僚机构控制的原因不尽相同，但作用或效果并无区别：它使行政官员对选民关怀备至，工作中必须遵守的限制增多。20世纪70年代，当罗伯特·C.伍德（Robert C.Wood）在波士顿担任学监时，他所在部门必须遵守的法院命令竟有200多项，包括“从主要工作计划到教室的修缮与维护”的一系列内容。伍德曾问他的法律顾问他们自己是否遵行这些法令时，律师们耸耸肩答道：“谁知道呢——数清这些法令已非易事，更别说通读一遍了。”

对政府机构管理的影响

“法院的干预对政府机构的管理有何影响？”“谁知道呢？”这倒也算是对此问题的一个不错的回答。的确，已有无数文章在论证法院是否应进行此种干预，然而针对这种干预使得官僚体制中产生了何种系统而非个别的变化，则鲜有专文探讨。

成本

所有人都承认的一种影响就是成本：法院的密集干预导致部门决策所消耗的时间与经费出现难以估量的上涨。经常受到法院挑战的部门领导人变得比原来更谨慎。如此一来，政府机构规章制定程序的繁复程度便远远超过了《行政管理程序法》的要求。该法允许法院推翻政府做出的任何“武断的、反复无常的、滥用职权的或与法律不符的”决定。在实践中，法院坚持要求政府的决定不应只做到客观和前后一贯，而且必须要有书面形式提供的“切实依据”来支撑。例如，交通部部长沃尔普在孟菲斯筑路之前，联邦最高法院要求部长提供一份详尽的记录，他在决策过程中的所有依据和涉及因素的完整记录。

到1985年为止，职业安全与健康管理局颁布的24项健康标准中，只有1项未遭到法庭反对。和我们中的任何人一样，职业安全与健康管理局的官员们也认为确保安全比事后抱歉要好，因此在正式发布规定之前，该局举行了类似法庭调查的听证会，会上允许特派调查员在场并进行质询。整个听证会过程被完整地记录在案。由于企业通常想回避新的规章，职业安全与健康管理局就不得不尽可能地拉长听证过程。法院干涉行政部门和选民利益的整体效果能够用时间长短和卷宗数量来衡量。职业安全与健康管理局平均花费4年时间去制订一项新的健康标准，文字记录材料自然也相应的冗长可观。例如，一项新的棉尘标准的提出，除了数不清的文件资料外，还包括 105000页的论证材料。

机构程序合法化不仅需要时间和经费，而且通常会使得机构领导人不情愿进行变革。杰里米·拉布金写道：“当代的行政管理迫使……行政人员趋于懒惰和被动。”解释与辩护越多，想做的就会越少。发布一项规章的成本越高，发布规章的数量就会越少，那些体现新思想与新方法的规定尤其如此。

拖延也许会带来一些好处。由于必须要建立一份详尽的记录，所以职业安全与健康管理局经常对拟议中的规章进行更好的或至少是更彻底的分析。这是一个颇有趣的权衡取舍过程：程序上的拖延会促成更深入的分析，当然所制定的标准也更趋完善；但进程的缓慢同样会迫使所制定的标准在数量上大打折扣。质量有多大程度的提高才能弥补数量上的损失？人们对此可能看法不一，可法院并没有义务讨论这个问题。也许这样的权衡，在法院反对职业安全与健康管理局没有在记录上说明为什么它会给“关于每一百名工人应该配备多少个马桶”选择了这样一个标准的问题上并不重要，因为由此产生的拖延肯定不会给任何工人的健康带来危害。不过，当法院因记录不详尽而宣布一项有关使用干洗剂的紧急规定无效时，则要另当别论了。法院没有义务反躬自问，干洗厂工人的健康状况是否会因拖延发布这项规定而受到损害。

政府机构自主决定权的法律化所付出的代价并不局限于机构内部的管理。当两个团体了解到拥有对它们之间争执的最终决定权的是法院而不是政府机构时，这两个组织便不会有兴趣同政府机构去协商解决方案。因此，环境保护局的领导通常不大可能使企业和环保主义者就某项空气质量的标准达成协议。争执双方非常乐于利用环保局的听证会来提出相对立的立场，旨在建立并留下一份档案记录。当任何一个在第一次较量中败诉的组织控告政府机构时，这份档案记录便可派上用场。（在环保局每年发布的大约300项规定中，80%以上最终是在法庭上决定的。）因此在行政部门面前更容易看到的是斗争而不是合作，这种倾向由于环保主义团体的筹资方式而进一步强化，这种方式就是将与工业界的戏剧性冲突公开化。

权力

如同政治安排一样，法庭程序也常常给予一些人更多的权力，而另一些人从它那里只能获得较少的权力。打官司不但费用高昂而且需要法律技术，因此随着法院对官僚机构作用日见加强，律师在官僚机构中的分量也变得更重了。因为环保局的重要规则是在政治环境下出台的，这使得经受住法律上的推敲比科学上的检验更为重要，于是环保局的管理基本上由律师支配着，许多工程师和科学家对此十分反感。在环保局中，律师的盟友是公共卫生专家，他们深信人类健康是至关重要的大事，经济成本或工程的可行性都不能与之相提并论。

在环保局中并非全由律师说了算，某种程度上他们还必须依赖科学家和其他专业人员的协助。但是，并不是所有官僚机构都有各方面的专家来平衡有关公共事业的不同看法。1971年法院做出判决，宾夕法尼亚州的学校有义务向弱智儿童提供特殊教育。做出判决三年之后，一部联邦法律确认并将之扩展到全国。据戴维·柯普（David Kirp）和唐纳德·詹森（Donald Jensen）分析，其结果是增强了律师的权力而非儿童的权力。尽管新的计划开始实施，一些孩子也得到了帮助，但公立学校的中心任务并没有改变，学校只是参与了一种“正当程序”制度，在这一制度下，家长可以运用正式的听证会来提出孩子们的需求。家长雇用律师为孩子辩护，学校当局也请来律师为自己辩护。双方的争辩如同法庭上的对质，而且一律正式记录在案，并履行完整的申诉程序。从中得到好处的是中产阶级，他们愿意并且能够花费时间与精力利用这一程序。大部分父母是为了让孩子由此从公立学校转出来，并获得公共开支来支付在私立学校的费用。下层阶级的家庭则不大可能利用这一令人生畏的制度。

当城市公共交通管理局探讨如何在受到联邦资助的项目（如城市公共运输）中贯彻禁止歧视残疾人的新法律时，事情的决定权本应落在工程师和规划人员手中——对于能够方便残疾人出入的新设施，如地铁车站，理应由这些专业人员来设计并指导建设。然而情况并非如此，城市公共交通管理局将这一事宜交给了律师，让律师们拟订了一系列宽泛原则，要求对现有车站进行改造以适合残疾人使用。有两个原因让律师而非工程师来决定这一重大事情。第一，城市公共交通管理局的律师曾与其他有关方面的律师共同敦促参议院残疾人小组委员会，要求联邦政府颁布更加彻底的规定（所有这一切是在相关部长不知情的情况下进行的）。律师说服了其他律师来加强自己的权力。第二，政府不断面临残疾人组织的法律诉讼，因而，制定的书面规定必须使众多选民满意，只有律师才能解决律师提出的要求。城市公共交通管理局的首席律师对自己的动机毫不隐瞒，说：“规则的制定是为了打官司或出于政治原因，因此必须满足利益相关者的要求。”

法院干预有时也会使律师以外的专业人员获得权力。对程序的要求越复杂，律师的所得就会越多；法院越支持某项实质性结论，其他专业人员所得就会越多。20世纪80年代，经济学家在联邦贸易委员会中的力量得到了加强，这不仅是因为有像詹姆斯·米勒这样的经济学家牵头领导，还由于一些联邦法官认为，对反垄断案件的判决的基础应该是垄断对经济效益和消费者利益可能造成的影响。（这些法官中有几位是由里根总统任命的，他们都是熟练掌握经济理论的法学院教授。）在指控违反《罗宾森-帕特曼法案》（Robinson-Patman Act）的案件中，法院不再情愿支持联邦贸易委员会时，该委员会根据该法案做出的检举也变少了。当法院开始怀疑大公司比小公司更具有内在缺陷这一论点时，联邦贸易委员会就不大可能提起拥护大公司就是坏的这一立场的案子。

当联邦法官弗兰克·约翰逊（Frank Johnson）裁定大规模整修亚拉巴马州的精神病医院时，他的裁决令对于坚决抵抗的官僚机构来说还不是完全受欢迎的。正如菲利普·J.库珀（Phillip J.Cooper）在对此案进行细致分析时指出的那样，亚拉巴马州的一些精神健康专家希望对医院进行改造并且得到联邦法官的支持。一些关注医疗事业的高级行政官员也希望看到该州精神病医院的状况获得较大改进。但是，那些终日忙于应付各类行政管理事务的院长则对改革敷衍了事。约翰逊决定给该州充分的时间来提出并自觉执行改革方案；但几年过去了，成效甚微。因此，法官只好将精神病医院的治理交给法院任命的接管者。

某一专业群体的权力由什么来决定呢？答案在于法官的偏好，而法官往往倾向于专业人员，而非专业人员的对手——管理者。内森·格莱泽（Nathan Glazer）曾发表对法院干预学校、监狱、医院事务这一问题的看法，他指出：“这一类诉讼偏重于理论知识，轻视实际或临床知识。（出庭作证的专家）一般从未教过学生、看管过犯人，也未照顾过智障人士和福利院中的病人。”当法官察看学校、监狱和医院的状况时，他们看到的往往是处于艰难环境中的弱者。由于无人能了解这些困境造成的确切影响，他们只能请专家根据理论知识来进行预测，而理论知识常常不是完全正确的。一旦影响被明确，对弱者的保护就以权利的形式出现，接着由律师来将这些权利具体化。

法院的偏好导致了权力的分化，这一点想想就会明白——如果你对事实的阐释不同，你就会接受不同的解决方案。例如，如果一个人认为学校是一个努力教育儿童的组织，就会得出结论，即教育者需要更多的权力，学生们则只需很少的一点。假如你是法官，打算选择何种判决有赖于你所认为的这个世界运转的逻辑，以及部分地有赖于你打算去相信谁的观点。

诉官权的新定义清楚地体现了法院的偏好。如果一个人担忧高额税收的话，一般来说他就没有资格获得控告政府的诉讼权，但如果一个纳税者对宪法第一修正案有关禁止“确立国教”的条款感到忧虑不安，他可以拥有这一权利。因此，正如杰里米·拉布金指出的那样，美国公民自由联盟可以上法庭去起诉宪法第一修正案所规定的政府开支，但全国纳税者联盟却不可以上法庭去起诉非第一修正案规定的政府开支。

政策

显然，法院的干预常常会决定政府要采取的政策。人们打官司，法官裁定，都是为了改变政策。但是人们往往不了解，在法院干预后采取的政策并不是最好的，甚至连起诉人也这样认为。所有的政治行为都会出现违背初衷的结果，法官的裁决亦不例外。

以大气质量标准的施行为例。美国50个州中，有成千上万个工厂和电站向大气排放污染物。当国会于1970年通过《清洁空气法》时，它要求环境保护局制定一套大气质量标准来保护大众健康，并要求各州设计“本州实施计划”，以实现大气质量标准所规定的各项指标。如果环保局认为州的计划不够充分，它可以按照授权为州政府重新拟定一个计划。“本州实施计划”中的规定具有法律约束力。这种做法——国家制定目标，各州落实——正是美国联邦制度的一个普遍特点。

几乎所有州的计划中都包含这样一个条款，即如果强制施行排污标准会导致“困难重重”，以致足以抵消所将产生的公共利益时，各州则允许污染源免受计划的控制。这种豁免后来被称为“特例”。一个叫作“全国资源保护委员会”的院外游说集团对这种“特例”进行了初步分析，证明这是一个巨大的漏洞，商人可以据此继续污染空气。为了堵住这一漏洞，该委员会对环保局发起诉讼，要求六个巡回区的联邦法官下令环保局不得批准任何含有“特例”的州计划。全国资源保护委员会和审理此案的大多数法官都曾抱有这样的观点：各州计划中的排污限制是合理的；但是，如果污染厂家以为它们可以轻易获得特殊许可的话，就不会遵守这些限制。不过，R.谢普·梅尔尼克在分析此案以及其他几个有关法院对环保局进行控制的案例时却指出，法官的两个论点都是错的。

各州计划中所包含的排污限制通常是不现实的、欠考虑的，或者可以说是无法实现的。而且，当许多污染厂家都达不到最起码的标准时，竟然能轻而易举地逃避惩罚，甚至无须借助什么特例即可战胜那些规模可怜、人手不足的州计划执行机构。为了有效减少污染，必须引导工业界遵守一些切实可行的规定。这就要求进行旷日持久的逐案谈判，在谈判中，州政府应当修改那些含混不清或不切实际的限制，给予那些需要长时间达标的工厂享受特例的资格。在谈判中，州政府一手持有大棒，另一手则拿着胡萝卜，因此占据优势：大棒指的是严格的规定，胡萝卜指的则是豁免权——如果污染厂家真心实意地做出减少污染的努力，便有可能获得这一权利。此外，一些不可预知的事件也有必要使用特例权，例如1973年对阿拉伯石油的禁运：当含污染物质（如硫）较低的石油供给减少且价格昂贵时，允许工厂使用含硫较高但价格便宜并且充足的燃料，便显得合乎情理了。

《清洁空气法》的执法环境异常复杂，头绪零乱且变化多端，当法院卷入其中时，就像一头两吨重的犀牛在做针线活。第1、第2和第8巡回区法庭下令环保局不得允许各州给予特殊许可，否则会导致企业拖延遵守大气质量标准。（而第9巡回区法院却同意使用特殊许可，从而使问题复杂化了。）法院和全国资源保护委员会认为它们已经堵住了漏洞，可缺口实际上却挫伤了积极性。各州被环保局根据法院裁决下达的指令激怒了，因而放松了执法的力度，以非正常的程序代替正常程序，并拒绝执行环保局方案的大部分内容。对各州来说，联邦政府对地方环境问题茫然不知，还从州政府手中夺走了一个至关重要的激励手段——这一激励手段本可以用来吸引工厂执行大气净化方案。总之，法院的一系列决定原本是为了加强反污染法的贯彻执行，但事实上适得其反。1975年，联邦最高法院废除了巡回区法庭的裁决，允许在特定情况下使用特殊许可，但时至此刻，损失已经造成了。

特殊许可的案子表明，法院常常并不擅长评价和控制政府的管理工作，这种管理工作依靠积极性而不靠规定，依靠非正规程序而不靠正规程序。其他案子反映了另一个问题：当法院要求采取某项受欢迎的政策时，它时常忽略了执行这项政策的过程中所要付出的意外代价。简单地说，如果一个机构必须不惜任何代价地执行甲政策（因为不这样做就会被视为藐视法庭），那么它就必须放松执行乙、丙、丁等政策。每当法院要求某一政府机构执行某项政策的时候，假如国会能相应地增加对该机构的预算，那么优先权问题就可以最大限度地减小，然而国会很少这样做——即便是通过了一项新的政策。

针对在大气质量好于联邦标准的地方，如何防止大气明显恶化，《清洁空气法》并没有具体规定。该法确立了国家大气净化标准，但对于污染控制已达标的地方该怎么办，却未做任何说明。环保局第一任局长威廉·拉克尔肖斯认为，他的部门的首要任务是净化大城市内和周围污染最严重地区的空气。农业州的空气一般都符合大气净化标准，将有限的时间和钱财花费在已属洁净的农业州对他说来是个糟糕的想法。用他的话来说，环保局的工作是保护“人而不是草原上的土拨鼠”。华盛顿哥伦比亚特区的联邦地区法院法官约翰·H.普拉特（John H.Pratt）持有不同看法。在1972年，他命令环保局否决了任何可能引起州内任何地方空气质量“严重恶化”的计划。这项决定有一定道理。例如，环保主义者担心，某些电力企业为了避免在城市建厂所会遇到的财政和政策上的麻烦，会选择在沙漠或乡村地区建立新的发电厂。州政府对此亦存在着观点上的分歧：一部分人希望保持大气的洁净，另一部分人却宁愿以受污染的大气来换取经济的增长。但无论有怎样的理由支持或反对这一新的方案，他们实际上都同样缺乏法律上的依据。《清洁空气法》出现了空白，该法的立法过程也无据可寻。于是普拉特法官认定《清洁空气法》前言中的一句话可以证明新政策的合法性，该政策以此形式颁发下去。

许多人认为这一新政策颇为明智，此种想法也许是正确的，但这一新政策的颁布却使环保局陷入混乱。环保局不得不在没有大量新资源投入的情况下，制订并实施一项全新的计划。它首先要决定“严重恶化”的含义（普拉特法官没有为这一概念下定义），然后还需决定如何达到这一目的（普拉特法官对此也没有予以说明）。要解决这些问题就意味着环保局不得不减少一些经费和精力，而这些减少的经费和精力本来是用在敦促大气严重污染地区的污染厂家治污的。这一新政策为那些拥有众多大型污染厂家的城市提供了一个契机，凭借这一契机，它们得以保留那些工厂以及由此而来的就业机会和税收。它们可以说：“留下来继续在这里经营，因为环保局防止大气质量严重恶化的政策意味着你们不能搬到其他地区。”

职业安全与健康管理局给我们提供了另一个例子，来说明一个本意良好的法院判决是如何产生违背初衷和意想不到的后果的。有些利益集团利用法庭来控制职业安全与健康管理局制定规则，并怀有一个可以谅解的偏见：它们希望看到的是严格而非宽泛的标准；它们更担心的是新发现的危险品，而不是过去的老危险品。这两种倾向很容易得到解释：公益组织为了调动支持者和筹集资金，必须向人们表明它们正在要求制订更严格的规定以控制那些正被大肆宣传的新危险品。但是，如果法院接受了这一观点并将之转化为政策，便会导致职业安全与健康管理局停止制定有关老危险品的限制标准；这些标准较为审慎，如果将其付诸实施的话，较之有关新危险品的严格规定而言，却能够挽救更多的生命，尤其是在新的标准很可能会流产或至少是因法律纠纷而被推迟的情况下。

杰里米·拉布金指出，以上情况不只是假说。1983年，一个名叫“公民”（Public Citizen）的“拉尔夫·内德组织”向法院提出起诉，要求职业安全与健康管理局制定有关氧化乙烷的新的严格标准。法官下令采取迅速行动——（按官僚机构的标准来说）行动的确颇为迅速，一年之内，新的氧化乙烷的标准产生了。但与此同时，一项新的有关石棉的标准却被推迟了。拉布金引用有关人士的话指出，氧化乙烷标准一年内可以挽救3～5人的生命，而（延误了的）石棉标准一年则可能挽救75人的生命。而且，（截至1987年底）许多老危险品仍还没有确定标准，尽管有事实表明它们每年引发数百例癌症。管理需要做出选择，而强迫做出新选择就会影响其他的选择。

本章前面提的肯尼斯·亚当斯的例子便说明了这一点。法院的命令迫使民权办公室采取行动，处理南方学校多起种族歧视案件，这项法令亦使民权办公室对种族歧视投诉更加敏感。这没有错。但当民权办公室处理个人诉状时，它本身需要进行调查的可用资源就少了。个人诉状一般只牵涉到小部分人，而民权办公室的调查往往影响到成百上千人。遵从法院的要求对个人诉状做出回答，与进行范围广泛的调查相比，前者带来的收益远不及后者。况且，前者的好处也许只属于那些有钱请得起律师的人，如中等收入阶层的女权主义者；而为此付出代价的一方则是无力雇用律师之人，如贫穷的移民。

我们讨论了法院对行政管理进行干预所产生的事与愿违的政策效果。它给人的印象是：所有这类干预都是不好的。不过，我不希望读者得出这样的结论。法院是一个重要场所，个人能够维护其基本权利和获得合法的司法救济，即使（特别是）起诉的对象是政府机构。法院发起了消除学校种族隔离体制的运动，制止了监狱和精神病医院中的非人道行为，使成千上万人得到了他们应得的权益并免除了疾苦。如果没有法院及精通法律的律师，上述情况也许至今依旧会存在或者已经泛滥成灾。但如同所有人类机构一样，法院并非无所不能，它无法排除一切困难，解决全部问题，有些事情它擅长，有些则不那么专业。上面几个段落中讨论的例子便说明了后者。现在，我们想更一般性地探讨一下法院不太擅长什么。

法官与行政官僚

法官和行政官僚对世界看法各异，部分是因为他们的背景不同，但是，更主要的还是因为他们各自执行的任务和所掌管的机构存在差异。

法官面对的是，两个或更多的当事人依据法律原则为自己的权利辩护。虽然法官阅读有关资料、与同事交谈以及参照他们自己的人生哲学从法庭以外的渠道了解情况，但主要还是从法庭上的证词中获取事实——这些事实应是那些已被认为可作为证据的事实。法官判定谁是谁非之后，就会制定救济方案、司法裁定或判决，以维护一项权利或纠正一项错判。如若某一判令是发给政府机构的，它就会特别指明政府机构必须达到的目标及其行为所依据的标准，从而使补救办法奏效。

行政官僚们则用全然不同的眼光看待世界。他们面对的是组织松散的人群，这些人在一系列复杂的制约条件和不同的政治支持下履行着各自不同的责任。政府机构的领导往往很难确切掌握这些人的所作所为，并经常用模糊、多变的标准去评估他们能够观察的行为。政府机构的管理人员清楚地意识到，他们自己花在决策的时间少之又少，相当多的时间消耗在收集信息、参加会议、说服同事、回应批评以及总是要努力推动一个复杂的系统运转起来之中。他们也非常明白，指望下级遵守那些难以把握、复杂异常的法令法规是不现实的；在通常情况下，“管理”至多不过是试图灌输给人们某种总体上的使命感，并且还会加上众多制约政府机构运作的详细规章制度。

当法官强制某政府机构执行法令的时候，如果该机构所执行的是一项较为简单、结果显而易见的任务，法令的效果是最易于预测的，任务的结果也是很容易观察到的，那些我所称的生产型机构遇到的大多数情况就是这样。其次，在工艺型机构中，情况也大致相同。而在程序型或解决型机构里，很少会出现这种情况。

法院的裁定和判令都是书面形式的；在发出裁决之前，法官都应该反躬自问，是否有证据表明书面裁决在过去能够有效地管理被审查的机构。警察部门、公立学校以及管理社会事务的部门的一些方面可以由书面裁决来规范；但在其他方面——通常是这些机构的核心职责——却不能以这种方式界定。如果一个警官、一名教师或一名企业经理的所作所为未曾被书面法规明确地加以限定，那么新的成文法规也同样不可能按照制定者的意志去改变他们的行为。

总之，法院同总统一样，如果所颁布的是一项明确的行为准则，而且该准则的执行情况能较容易地进行监督，那就最易达到预期的效果。要求一所学校停止排斥黑人学生要比教给它怎样提高黑人学习成绩容易。要求监狱停止虐待犯人较之向其指明如何改造犯人容易。要求环保局制定一套大气质量标准比要求它怎样达到这项标准容易。然而，法官们却是越来越多地反其道而行之；用杰里·马修的话来说就是，他们发明了一套“干预而不裁决的技巧”。

马克·吐温中学坐落在布鲁克林康妮岛区，当杰克·温斯顿（Jack Weinstein）法官试图寻求一种途径以消除该校的种族隔离现象时，他面临着一个选择：是督促那一地区致力于取消种族隔离的各种机构采取行动，还是命令学校执行一项对当地居民有吸引力的具体而明确的规定。如选择前者，则需制订公共住房计划吸引白人和黑人房客，引导警察加强保卫对搬入该区的白人的安全，制订校车计划运送白人孩子上学。如选择后者，则意味着需要建立一个“磁石学校”，吸引白人和黑人孩子自愿到这个学校来。温斯顿法官不顾众多起诉人的反对而选择了后者。根据罗伯特·卡茨曼对法官这一决定的分析，后一方案之所以奏效是因为它考虑到了机构的组织现实。它基本上不需要对众多机构的活动加以协调，也不用改变这些机构自行确定的使命或帮助其寻找新的解决问题的办法。这一方案只要求一个机构，即地方学校董事会来完成这项它自己提出的任务，这项任务将会强化学校的使命感，而且所取得的成果也较容易衡量：要么是各种族的学生申请入学，要么就不是。这一方案的结果证明其十分有效；报名入学者挤满了学校。

法官经常被指责由于体制欠缺，致使他不能在政策制定上发挥有效作用。这些批评既有真实的也有被夸大了的。R.谢普·梅尔尼克在论及法官在制定大气净化政策中所起的作用时，并不支持所谓法官没有能力得到并掌握复杂的技术信息这一观点——法官对大气质量标准、烟囱除污技术以及东西部煤炭含硫量都了如指掌。并非所有法官都对各项政策的经济意义漠不关心，他们没有意识到的不是技术情况，而是有关组织机构的知识。

法官在远处通过传统思维定式的镜片观看政府官员——远远望去，政府机构只是一台为达到某一目标而设计的机器。法官的工作便是发动这台机器，改变它的目标，或者兼而有之。但读者早就知道官僚机构在大多时候并不是机器，况且即便真是一台机器时，它们的运转亦是出于组织惯性和为达目标的意识。有些法官认识到这种观点的错误，试图通过佩戴其他两种镜片的眼镜观察政府机构以“纠正”这一倾向。透过其中一块镜片看到的是，政府机构成为利益的“俘虏”；而在另一块镜片里，政府机构则变成了一头被误入歧途的狂热者驱使的“野象”。法官的任务要么是将政府机构从捕捉者手中“解放”出来，要么就是“勒住”这些狂热者。

一些政府部门确实可以说是某种利益的俘虏，或应更准确地称之为代理人（见第五章），但并非所有政府机构都是这样的，甚至可以说，大部分机构并不这样。某些机构的确反映了成员的热情或大部分成员的专业（见第四章和第六章），但这种情况并不多见，实际上只有少数部门是这样。

政府机构错综复杂和难以理解，人们对它的认识如同一位旅行者首次踏入未曾涉足的遥远的异域文化。如果法官真的想认认真真地对它们进行引导，就必须首先认认真真地去理解政府部门的文化。因为在大多数情况下，问题的关键不在于法官要达到何种目标，而在于他们追求目标时所处的环境及所采取的态度。

当你回顾一位法官试图“改革”得克萨斯监狱体制的经历时，这一点就显得格外清楚了。约翰·迪伊乌里奥曾用充满同情的笔调叙及此事。具体而言，这一目标就是要结束得克萨斯州监狱的一种管理方式，即将一部分犯人的管理权交给被称为“囚犯管理员”的可信赖犯人。尽管这种管理方法在小范围内使用时的确能发挥一些作用，然而由于行政管理上的疏忽，它已经成为整个监狱管理体系中一个巨大而危险的环节。那些蛮横的犯人借此采取武力威胁以牟取特权。经过9年的调查和审理，威廉·韦恩·贾斯蒂斯法官颁布了一份长达248页的法令，要求得克萨斯州监狱体系的几乎所有方面进行数十项改革。尽管经上诉后其中有些法令事实上被撤销，有些则被要求暂缓执行，但贾斯蒂斯法官控制该州监狱系统的决心仍没有改变。当然，监狱管理者对此抵制得很厉害。在这场斗争中，得克萨斯州整个监狱管理系统差一点就被摧毁，宛如倒洗澡水的时候把婴儿一同倒掉，原来很多好的做法也被取消了。

这位法官不满足于仅仅消除种种可辨认的明显的弊端（“做出选择”），他裁定对监狱的管理系统进行大规模改革（“管理一个过程”）。这些程序在本书第二章及迪伊乌里奥的著作中有详细论述。在法官插手此案之前，尽管存在一些虐待犯人的情况，但监狱系统的机制事实上是安全、合理、守法的。监狱长正在下属身上培养起一种使命感、责任感和对工作认真负责的态度。犯人既不会被看守虐待也难以被其他犯人欺凌（在牢房监管人制度被滥用之前）。如果法官对监狱工作有很好的理解，真正需要改革什么其实是很清楚的。

但是，很少有法官具有对监狱的这种理解，法官对学校、警察部门、福利院或其他受规定制约的机构了解得就更少了。在历史上，当法官理解尊重管理者、在政策与法律之间划出明确的界线，并拒绝给予那些与政府决策没有多少利害关系的人以诉官权时，这种无知还不是个问题。然而，新的行政管理法则使之变成一个大问题。如果法官想帮助管理机构，他们就必须了解它以及它的管理体系。从远处旁观或只从书本（包括本书）中学习是达不到这样的目标的。