1986年5月22日早晨，纽约市房地产商唐纳德·特朗普（Donald Trump）打电话给他手下的一个经理安东尼·格利德曼（Anthony Gliedman），让其到办公室来。二人仔细研究了中央公园滑冰场的重建项目，纽约市花了6年时间并投资了约1300万美元仍没能完成。5月28日，特朗普主动请求接管此项目，并保证在6个月之内完工。1周后，市长爱德华·科克（Edward Koch）同意了他的请求。不久后，市里拨出了300万美元作为施工费用，如有超支，特朗普将自行解决。10月28日，重建工程结束，比原计划提前1个多月完工，并且比预算少花了75万美元。两周之后滑冰场正式对外开放。

许多读者认为，私营企业的工作效率明显高于官僚机构，上述事例再次印证了这一观点。但是，另外一些读者却不这么肯定。他们认为企业是贪婪的，稍不留神就会卖给政府435美元一把的锤子和3000美元一个的咖啡壶，通过贩卖假货或虚高定价来欺骗美国大众。照此观点来看，特朗普还算诚实，但也许这项工程背后没有这么简单，或者市政府给了特朗普极大的好处。不管怎样，对此事做进一步分析并不容易。

然而，如果仔细分析特朗普及公园和娱乐局（Department of Parks and Recreation）二者面对的激励约束机制，我们仍能从中看出一些端倪。很显然，“官僚体制问题”不止一个，而且解决每个问题的办法在某种程度上各不相同。第一是责任问题——要让各机构为各自的目标负责。第二是公平问题——通常指依据明文规定公平地对待每一位公民。第三是回应性问题——对公众提出的某些要求适时做出回应。第四是效率问题——努力使现有资源发挥最大效用。最后是财务诚信问题——确保建设公共项目时把公共基金用在刀刃上。唐纳德·特朗普和科克市长在以上大多数问题上都处于不同的立场。

责任问题

市长想重建滑冰场，但也想尽量减少经营滑冰场所需油料的费用（第一次重建时阿拉伯石油禁运导致能源价格上涨）。为了达到这两个目的，市政府必须购买一套新的制冷系统，但事实证明此制冷系统无法很好地运转。当重建滑冰场成为唯一的任务时，特朗普接手了。他可以不必过于担心能源费用问题，能自由选择性能最佳的制冷系统。

公平问题

依据法律要求，公园和娱乐局应为承包商提供均等的竞标机会。这就是说，工程的每个项目都必须公开招标，而且接受最低报价时，不应过多考虑其信誉和往期工程。此外，州法律禁止市政府雇用的总承包商将工程转包给分承包商；事实上，该法律甚至禁止市政府预先与潜在投标人讨论工程的相关内容，否则将被视为互相勾结。相反，特朗普可以任意选择信誉最好的承包商来承建滑冰场。

财务诚信问题

为了减少贪污和私下交易，法律规定公园和娱乐局应向每一个投标人提供完整详尽的计划；此后，合约内容发生任何变化都要重新协商。特朗普不受此类法律的约束，他可以把尚不完善的计划交给他选好的承包人，让其负责重建一个符合要求的滑冰场，并可以在重建的同时制订详细计划。

效率问题

公园和娱乐局用了6年时间花费1300万美元仍然失败了，尽管政府受到了公众批评，但官员们没有任何经济损失。特朗普承建工程时所签订的合同则是，因超支和延误所造成的损失都由他自己承担，节余则算作他的收益（在这项工程上，特朗普同意不从中获利）。

格利德曼精准地总结了这种差别反映出的问题：“政府的问题在于它不能轻易说‘同意’二字……政府中谁也无权这样做。做一个决定要15或20个人同意才行。因为要遵循这些烦琐的程序，工作效率不得不降下来。”

低效

政府不能轻易做决定，也就是说，政府的行为受到制约。受谁制约呢？是我们大家。

赫伯特·考夫曼认为，这些烦琐的程序是我们自己设计的，“每一条限制和要求的存在都源于需求”。我们以此来分析滑冰场工程：在改革文官制度时，改革者禁止政府官员从工程建设中获益；所有承包商应享有均等的机会来竞标工程；财政监察人员要求所有的计划书都要尽量详细。烦琐的程序正是为了满足这些要求，从局外人看来，那些程序就是官样文章。为实施每一道程序而指派的管理人员被称作官僚。然而，没有哪个利益集团要求政府尽快完成滑冰场重建工程，所以缺少相关的监督程序，也就没有委派任何管理人员监督此事。政策的实施过程要比实现确定的目标更容易遵守规则的制约。

我们总是谴责官僚体制效率低下，我们只是说对了一半。效率是使用资源和产出之间的比率，比率越小效率越高。假如将重建一个滑冰场看作产出，那么，无论程序有哪些，只要花最少的钱或最少的时间能建造出一个令人满意的滑冰场，它就是效率最高的程序。从滑冰场这项工程可以看出，特朗普比公园和娱乐局的工作效率高。

但是，从这个角度解释问题并不全面。根据效率的经济学解释（从狭义上来讲），效率仅关注一种重要产出，即滑冰场。但对政府来说，关注之处还有很多，如政府的信誉、人们的信心和重要利益团体的支持。当我们抱怨滑冰场没有按期完工时，我们的关注点全放在了滑冰场这项工程本身。一旦我们抱怨没经过招标就签订合同，或指责官僚们中饱私囊时，我们就会意识到，除了滑冰场工程进度之外还有其他方面值得关注；我们不仅希望政府能完成工程，也希望政府能对过程进行监督制约。如果一个政府迟迟不能建成滑冰场，但工作态度诚实，对所做的事情负责，并能够适当考虑可敬的选民们所提出的要求，那么这个政府就是一个讲效率的政府。但前提是我们衡量工作效率时，会把所有产出价值都考虑在内。

如果一个政府工作拖拉、任务繁重、开销大，我们仍认为其工作效率高的话，那就荒谬了。但这些错误认识只是因为我们缺少客观的衡量方法，无法估量政府需要花费多少资金或时间才能维护其在大众中的信誉，合理分配福利，得到大众的支持，并实现工程的目标。如果我们具有衡量以上因素的尺度，并且对其价值表示认同，那么我们就有资格判断一个政府是否有效率，然后判断什么时候它为达到我们期望的目标而花费了过多的时间和财力。但是，我们并没有一定的尺度来衡量这些因素，对不同因素的重要性的看法也不一致，因此与那些工作目标较少的组织相比，政府总是显得工作效率低下。

简单来说，判定一个机构工作效率是否低下的唯一办法，就是判断可以被忽视或轻视限制其行动的那些因素。事实上，大部分有关政府机构的争论的焦点就在于此。警察在打击犯罪活动的过程中受到限制了吗？教师在教育儿童时受到法规约束了吗？发射航天飞机时，我们是否过于担心安全问题？建造大坝时，我们是否过于担忧受到威胁的濒危物种呢？在管理邮政业务方面，是否有必要把大多数邮局设在离居民区较近的地方？在滑冰场这件事上，要求所有竞标的合同中都提供详细的说明书，这样做合理吗？可能并不合理。但是，如果不这样做，取得的收益（以较快的速度建成滑冰场）必然会与代价（失去商机的承包商的抱怨，以及今后一些项目中可能出现的勾结和腐败现象）持平。

即使把所有这些制约因素都考虑进去，政府机构的工作效率可能仍然不高。的确，考虑到官僚们既然不能（一般来说）通过完成工程获得利益，那么，他们的工作效率如果不低才会令人惊讶。高效率不会带来收益，无论多少。

但是，一些批评政府的人士坚持认为效率低下是显而易见且普遍存在的现象。许多人都记得1984年格雷斯委员会（官方名称为总统直辖经费管理调查委员会）发布的调查报告。该报告称，如果对联邦政府进行适当的管理，可以节约4000多亿美元。尽管委员会没有明说，人们也可以由此推断出玩忽职守的官僚主义者们正在浪费这4000亿美元。但很少有人能记得，在格雷斯委员会向总统提交报告一个月后，总审计局和国会预算办公室所发布的联合调查结果。总审计局和国会预算办公室核查了格雷斯委员会提出的节省款项，这些款项是4000亿美元的90%。排除重复计算和根本不可能节省的数额及其他有关款项，可以得出：真正能够节省的数额少于所估算额的1/3。

当然，1000亿美元仍是一个不小的数目。但是，我们先不要急着得出结论。这笔钱中的60%需要通过改变政策而非改善管理来节省，如征收福利金税，取消某些直接贷款项目，采取新的制度来提高获得医疗保险的门槛，限制联邦政府文员和军人退休的资格，将政府运营的水力发电厂产出的能源以市场最高价格出售。

通过改善管理仍可节约400亿美元，但是这个数额大部分要靠国会制定新的政策才能实现（如雇用更多的国内收入署职员去征收拖欠的税款），同时依赖一些含义不明的“工人劳动生产率”的提高，或从私营机构处购得服务。除提高生产率这一目标（这一目标没有可以遵循的程序）值得期待外，几乎所有的节约计划都要求国会对政府机构的工作目标和诸多限制做些改动。如果浪费的金额很大（而且不清楚为什么不能征收福利金税，同时雇用更多的国内收入署职员也被看作浪费），那便是由国会造成的。

当然，在军用品采购这一环节上，浪费、欺骗和管理不善事件流传最广。本书的读者不可能不知道海军花435美元买一把锤子、空军花3000美元买一个咖啡壶的故事，另外，我猜测没人相信国防部会对一架新型飞机或一枚新型导弹的费用做预算。如果有人需要证据来证明官僚机构工作效率低的话，五角大楼就是例子。

如果官僚机构工作效率确实低下，那么到底体现在哪些方面？为什么会出现这种情况？要回答这两个问题，我们只有用分析纽约滑冰场重建问题的方法：我们想弄明白，为什么在那些政府官员非常理性，且大多数都想干好工作的情况下，他们还会这样办事。

在开始分析这两个问题之前，我们暂且忘记435美元的锤子，因为这件事是虚构的。其实是一个国会议员不了解（也许是不想了解）政府会计制度才造成了这一轰动社会的事件。虽然3000美元购买一个咖啡壶确有其事，但人们并不清楚这是因为咖啡壶被估价过高。这并不是说不存在问题，事实上，真正的问题要比锤子和咖啡壶的问题更难处理。比如，新型武器的造价长期悬而未决；政府始终醉心于获得更加优良的武器，但不去劝说承包商让他们提高生产效率。下面的例子并不能全面地解释军需品采购问题，它们仅仅分析了官僚体制是如何造成这些问题的。

当军方购买新型武器系统，如轰炸机、潜艇或坦克时，就会启动并运行一个负责采购的官僚系统。系统由两个主要人物组成，一个是军方项目管理员，另一个是负责承包合同的文职人员，他们必须与承包商、五角大楼和国会相互配合。要理解他们是怎样工作的，我们必须先弄清楚他们的工作任务是如何确定的，又面对哪些激励因素和受到哪些制约。

任务

从名义上讲，负责购买重要新型武器的人是项目管理员，一般由陆军、空军或海军上校担任。按照官方解释，他的工作是确定武器的规格和生产进度表，发现问题并协调生产过程以制定和监督采购方案。而私下里，他的任务就有些不同了。首先，他没有权力做一些重要的决定；这些重要问题要提交上级军官、国防部的文职官员以及国会，由他们来处理和决定。其次，他们必须把自己掌管的项目持续不断地推销给那些控制资源的人（大多是起关键作用的国会委员会）。最后，他被一群监察员和审计员包围着，审查是否存在浪费、欺骗或滥用权力的现象，还要应付形形色色的特殊利益集团的游说者（承包商的代理人、小型和少数族裔企业的支持者，等等）。正如帕卡德委员会所评论的一样，项目管理员“远不是该项目的管理者……而仅仅是能够影响该项目的参与者之一”。

这样说来，项目管理员的实际工作只是推销项目和解决麻烦。哈佛商学院教授J.罗纳德·福克斯几乎把毕生的精力都献给了武器采购的研究和实践工作。他发现，一个项目管理员必须花费30%～50%的时间向国防部或国会汇报项目情况。这样做绝对有必要，因为总审计局的研究表明，一些武器生产项目是因为背后有强有力的支持者（包括一些本应终止的项目）才得以保留，而如果没有这种支持者，项目很可能会被叫停（甚至包括那些应该完成的项目）。就像纽约滑冰场工程的情况一样，五角大楼里没有哪一个人可以单独做决定并坚决付诸行动。为争取大多数人的支持并让他们一直支持下去，只能尽己所能加快工程进度，同时砸下重金以保证工程不花落别家。

项目管理员的个人背景决定了他在工作中的倾向。如果他是一名军官，这就意味着他最关心的是得到最好的飞机、坦克或潜艇。因此，在权衡成本和武器性能时，他自然倾向于考虑武器性能而非节约成本。毕竟未来的某一天，他很有可能会驾驶着自己购买的飞机或战舰。这种情况导致“镀金”现象（人们通常这样命名）经常出现：为购买质量最佳、最尖端的武器，使武器具备更多新性能，合同说明书的内容经常变更。项目管理员当然不能做这方面的决定，但他在做决定的过程中也扮演着重要角色。

项目管理员的工作伙伴是合同管理员（由文职人员担任）。大家都知道这个文职人员是法律上唯一授权可以签订合同的人，而不是项目管理员。另外，合同管理员负责管理合同，并撰写报告汇报承包商执行合同的情况。他在其他方面的工作就比较灵活了，原则上，合同管理员应该参与采购阶段的每一个步骤，从公开招标到工程完工为止。实际上，如J.罗纳德·福克斯所说的，合同管理员在制定采购方案或更改合同（通常由项目管理员负责）方面没有太大作用，而且他必须与为数不多的审计员和支持者共同行使权力。

合同管理员在执行任务时受到许多规章的制约，比如1200多页的《联邦采购条例》和《国防采购管理条例》，以及无数页的国防部指示和国会授权法中的繁杂规定。此外还有每次官员们到国防武器的生产工厂（合同管理员在这里工作）视察时，领导们下达的口头“指示”。近年来，合同管理员所负责遵循的制约条件在急剧增加。

激励因素

理论上说，如果项目管理员出色地完成了监督武器采购的工作，他们就应该得到提拔。但事实上，军官晋升为上将，根据的通常是他们作为战斗指挥员的声誉和作为军事领导者的经验。如福克斯所说，如果你想有机会晋升为军衔最高的将领，那么做管理员并非上佳选择。例如1985年时，在军队中担任过营职军官的中校有94%被提升为上校，而没担任过该职务的中校提升机会最多只有前者的一半。目前，武装部队声称，它们一定会按适当的比例提升一些项目管理人员，但福克斯和许多军官对这种说法颇感怀疑。这些事实向我们传达了一个清楚的信息，即军事专才比有经验的项目管理人员更有把握晋升到更高职位。

人们之所以对采购武器的军官持有偏见，是源于这样一种社会认知——大家认为武装部队的军官应该是无所不能的，优秀的军官能胜任各种工作，面面俱到的他们对各方面的工作都已驾轻就熟。这导致负责武器采购的专职项目管理员任期都很短。1986年，总审计局的调查结果表明，平均每个项目管理员的工作时间仅为27个月，很多人甚至还不足2年。而购买一个重要的新型武器系统，从设计到部署，却需要11年到20年的时间。也就是说，一架新型飞机或一枚导弹从研制到投入使用，整个过程中的项目方案要调整5次到10次。

1987年，在国会的敦促下，后勤部为负责武器采购的军官开辟了一条自我发展道路，他们不仅能继续承担武器采购任务以不断丰富经验，还可以拥有晋升的机会。但这项措施的效果如何尚不清楚。若此举能鼓励有才能的军官花10年甚至20年的时间来精通采购政策，那将会是极大的成功，它也会使国防部的项目管理者能够与经验丰富的行业高管处理好关系，同时鼓励军官们在遇到问题时果断决策，而不只是保证项目不致崩溃。

由文职人员担任的合同管理员与军官们的职业发展道路截然不同，但到目前为止，他们当中尚未有人表现出明显的专业自豪感或对本职工作的热情。在2万多名合同管理员中，有大学学位的不到一半，而且大多数职位较低（GS-5级到GS-12级）。即使最高级别的合同管理员年薪（1985年）也很少超过5万美元，他们的工资不及工厂同行的一半，有的甚至是1/3。而且他们也都知道，所在部门的最高职务通常会由军官担任；用行政机构里的行话说，“当头儿”的机会寥寥无几。

当然，低薪并没有阻碍政府其他机构的工作责任感（见第六章）。在那些机构中，培训和思想教育是非常深入细致的，可是国防合同勤务部门的情况却并非如此。1984年，国防部监察主任报告称，有2/3的高级合同管理员尚未得到规定的训练。

文职官员缺少激励因素的最有力例证是高人员流动率。福克斯引用原武器采购项目的指挥官的话说：“有能力的人正成群结队地离开”，因为“与低薪相比，他们的精神收益也少之又少”。帕卡德委员会对文职采购人员的情况进行了调查，发现如果他们能在联邦政府的其他部门或私营企业里找到类似的工作，大多都会选择辞去现在的工作。

总之，在为激励武器采购官员而出台的措施中，并没有规定如果他们最大限度地提高了生产效率就应得到奖赏。与此相比，军官们却因为保证生产的正常进行而得到奖励，并被鼓励调往其他工作岗位；文职官员缺少动力监督合同的执行情况，更别说还要用一系列复杂的、自相矛盾的制约条件来限制合同的执行了。

制约

规定制约条件并不是为了提高效率，而是为了压缩成本，避免浪费、欺骗和滥用职权的行为，成功达成各种社会目标，同时还要照顾重要承包商的生产能力。

降低成本与提高效率不是一回事。花钱少，生产率可能会很低，而且在应对紧急情况时，可能会缺少必要的管理灵活性。国会的典型做法是每年拨款一次。如果国会想削减费用，或下令让国防部减少预算申请，最简单的办法就是减少当年飞机、战舰或者导弹的购买数量，而不减少武器购买的总量。这种措施的结果是，由于制造厂放弃大规模生产带来的经济效益，单件武器的费用反而增加了。正如福克斯所说（这也正是许多批评家不能理解的地方），每年，典型武器的采购面临的问题一般不是预算超支，而是拨款不足。认识到这一点以后，帕卡德委员会提倡以两年为预算周期。

缩减费用和杜绝欺骗行为并不等同于提高效率。毫无疑问，在武器采购过程中，会出现费用过高或欺骗行为，但只有消灭浪费和欺骗行为的花费大于由此产生的节余时，生产效率才能提高。据我所知，没有人系统计算过监察人员、规章制度和审计人员的监督能为项目造成多少节余，然后审慎考虑这些检查和复审是否值当。一些迹象表明检查大多是得不偿失的。例如，某部队按不得不花费5400美元为价值为1.1万美元的备件举行公开竞标。竞标花费了5400美元和160天，而部队换来的只是节约了100美元。总之，在任何部门，无论是政府的还是私营的，都有一个可以接受的浪费标准，低于这个标准，节余价值少于创造节余的花费。

武器采购制度必须服务于国会定下的一些“社会”目标。它必须支持小企业，为它们提供机会，尽可能地购买美国产品，改造囚犯，为残疾人提供就业机会，同时保护环境，维持“适当的”工资水平（见第七章）。如此看来，可以减少采购过程中所必须承担的部分或全部社会义务来缩减费用；狭义地说，这将提高效率。但哪一个利益集团会因为效率而牺牲其最热衷的公共事业呢？如果没有人自愿做出牺牲，那么谁能让国会以多数票决议迫使人们做出牺牲呢？

在计划购买武器时，还应照顾到主要武器制造商的生产能力。实际上，导弹、军用飞机和军舰并不存在买方市场，因为一般只有一个买主（政府），所以专门为政府而设立的生产线除此之外别无用处。像诺斯罗普、洛克希德、格鲁曼、麦道、巴思钢铁、马丁·玛丽埃塔这些公司和其他类似的厂家，如果没有连续不断的军火合同，它们就不可能维持下去，或者不会以现在的方式维持下去。为维持运营，这些公司的经理们会拼命争取每一个新的武器系统。即使五角大楼对这些企业的经济利益漠不关心，也不得不对它们的生产能力多加注意。因为如果这些公司的生产能力不复存在或被极大地削弱，一旦对新式飞机和军舰的需求增加，武装部队将不知所措。即使五角大楼不愿对这些公司负责，国会也会承担起这个责任；因为没有哪个国会议员会相信他被选为国会议员是来监督一个重要的武器制造厂破产的。

上述情况导致了学者所提出的“连续的必要”的出现：在旧合同将要完成时，政府会与每个主要武器供应商签订新合同。如果大家都相信这一规则，就没有必要想象存在一个邪恶的“军事工业复合体”，在不断图谋生产新型武器了。武装部队需要新型武器是因为他们相信自己的任务是保卫国家不受威胁（尽管很难确定是什么样的威胁），这是理所应当的；承包商需要他们是因为相信国家需要他们维持生产能力，这无可厚非；国会需要他们是因为议员们相信，他们担任议员是为了维护所在州和地区的繁荣昌盛，这也同样正确。

而当这些信念面对的现实是财力有限、预算需要被缩减时，几乎每个人都企图夸大收益，而有意对武器系统的成本轻描淡写。如果有人提出建议，要细致地规划每件武器的性能，并实事求是地计算成本，这种建议必然遭到否决。在整个过程中，没有哪位关键人物会认为他能够承担得了被否决的后果。

底线

面对这些激励因素和制约条件，武器采购部门的应对方法就是夸大益处，少报成本，经常更改计划书内容，并且制定一系列规章制度，旨在让人摸不着头脑以躲避批评和麻烦。官员们需要把具体的生产工作交给生产厂家，或授权给工作能力强的项目管理者（是否能以适当的成本生产出最好的武器决定了项目管理者的前途），而这个过程中也缺乏对官员们的激励措施。

即使有这么多问题存在，官僚体制竟还能发挥作用，实在令人吃惊。事实上，情况比人们想象的还要好。兰德公司30多年来一直在研究武器采购的问题，其调查报告提供了一些鼓舞人心的消息（报告跳过了大多数有关锤子和咖啡壶的新闻）——体制在运作过程中不断完善。从20世纪60年代初期到80年代中期，费用超支、进度拖沓、工作缺陷这些现象都有所减少。武器生产的费用超支平均少于民用工程（如高速公路、供水工程和公共建筑）的费用超支。尽管美国官僚体制存在弊端，但依然奏效，且情况很显然好于许多欧洲国家。

体制需要改进，但并不需要过多好的新点子、规章或部门改组。改进建议有不少，也尝试过自上而下的机构改革，但都没有多大成效，且体制已经被复杂的规章包围了。现在亟须改进的是对主要人员的奖励机制，但通常的做法还是“管理和改组”，我们下一章将会谈到这个。

专断统治

效率低下不是官僚机构存在的唯一问题，也不是其中最重要的问题。一个效率非常高的机构可能会非常可怕，动辄限制我们的自由，造成经济上的不公平，并有权剥夺我们的财富。但是，人们却经常抱怨官僚机构，说它办事不公、工作效率低下。

专断统治是指政府官员不经法律授权而行动，或是执法办事破坏正义。正义是指，第一，政府应该依据明文规定平等执法：在每小时30英里的限速区内，如果贝姬和鲍勃都以每小时60英里的速度超速行驶，警察给了贝姬一张罚单，那么我们认为鲍勃也应该收到一张罚单。第二，正义要求政府在执法时特殊对待一些特殊需要和个别情境：如果贝姬超速行驶是因为她正在去医院分娩的路上，而鲍勃仅仅是为了取乐，我们认为警察应该处罚鲍勃而不应该处罚贝姬。正义，第一是指公正，第二是指对具体问题要具体分析。显然，两种意义之间常常发生冲突。

我们希望减少政府官员在管理工作中的专断行为，美国宪法中的制衡设计就反映了这种希望。该希望基于这样一种认识——为保证社会自由和活力，效率低下只是一个小代价。国会监督、司法检查、利益集团的参与、媒体的调查、正规的程序，这些都用于监督行政部门的自由裁量权。对政府“工作效率低下”的希望为宪法条款赋予了生命力，这种说法并不夸张。

由此产生了两种重要的平衡。第一种平衡是由加强制约带来的，加强制约降低了一个机构的工作效率，但同时也减少了专断执法的现象。效率高的警察在逮捕罪犯时，可能不会向罪犯宣读有关他们的权利的条文，不允许他们请律师，或不按法院签发的保释令释放他们。效率高的建筑管理部门会根据需要签发建筑许可证，而不会坚持要求申请者先证明拟建的工程符合消防、安全、卫生、地质和防震标准。

第二种是两种管理方法之间的平衡，不那么专断的平等执法，以及具体情况具体分析的灵活执法。我们希望政府既能做到公正又能做到灵活。但是，我们越强化管理来保证公正（即对所有人都一视同仁），就使政府越难以做到灵活管理（即考虑特殊事件的特殊性）。

政府维持这些平衡反映了政治文化和管理机构之间的相互抗衡。最终两者会走向同一个结果：我们界定权利，按规章办事以保证对所有人一视同仁，若因此而降低工作效率，我们会存有遗憾，但也无计可施。为改善墨守成规的执法情况，我们应用新的管理方法——特殊情况特殊对待（对于要求平等和灵活执法两种法规相一致的问题，则暂时搁置一旁）。我们这样做是出于一种美好的愿望：做到公正同时又能体恤民情。公正要求我们一视同仁，体恤民情又使我们不得不区别对待；尽管现实中只能做到公正，但在法规中这两种情况都有所体现。对所有可能遇到的情况都制定法规，这样做是徒劳的。对此，赫伯特·考夫曼阐释为“同情是怎样造就繁文缛节的”。

基层的办事自主权

我们最担心的是官僚机构在基层办事时的专断。在基层，官僚机构把我们作为个人而不是有组织的团体对待，它涉及与我们生活密切相关的方方面面：警察、学校、房屋检查员、精神病医院、福利事务所等。有这种担心很自然，因为在这种情况下我们会感到孤立无援，而政府似乎有无限的权力。我们希望官僚机构能平等地对待我们，并关心我们的特殊需求。为了妥善调和这些看起来互相矛盾的愿望，我们需要认真了解这些机构的工作任务。

首先，我们至少得回答下面两个问题：是什么原因促使一些特殊部门办事专断或不公正？在什么情况下法规的设计能够在付出合理代价的条件下减少执法不公正的现象？警察拘捕嫌疑人而没有任何理由就是执法不公正。“法律面前人人平等”是刑事司法体系的基本原则，但它尚不完善。因此，我们制定法律以规定在什么情况下才可以拘捕嫌疑人。

巡警与联邦调查局的拘捕方式不同。前者来到斗殴现场时，他们先要维持秩序并查明是谁引起的事端，谁先使用刀子。如果需要拘捕的话，则要进行长时间的、细致的但效果不明显的一系列调查——拜访受害者，调查目击者群众，询问涉嫌者。而这些调查都是在监督人不在场的情况下于大街上进行的，还要根据不完整又存在争议的陈述做出判断。其调查就是为了判断谁的行为、态度和表现使他们看起来做出了犯罪行为。在判断过程中，我们要求警察不应“一视同仁”，而是对不同的人区别对待。比如，年轻人、男人和熟人比之老年人、女人和陌生人更可能打架斗殴，如果他们连这一点都无法判断，工作就很难进行下去。这些虽出于经验，却很重要。因为要想根据法规来预先规定应该阻止谁、询问谁和调查谁，无疑会困难重重。如果法规设定一些标准，比如，告诉警官们在何种情况下可以阻止事态的发展，询问有关人员、调查群众，很显然法规就会异常烦琐、永远不完善甚至前后矛盾。想认真办案的警官会无视这些法规，想避免麻烦的警官会把这些法规当作偷懒的借口，还有一些警官试图在领会这些法规的过程中发泄他们遭受挫折后的情绪。其他许多民主国家所制定的有关依法拘捕的法律与美国法律相比区别不大，但它们中几乎没有法规规定了警官除拘捕以外（或准备拘捕时）具体应该怎样做。与其他国家的同僚相比，在根据推断和自主权扩充法规内容这一方面，我们做得更多。

联邦调查局特工的处境则完全不同。他们是侦探，不是巡警；他们的工作是“解决犯罪问题”而不是“控制局势”或“维持秩序”。除非在特殊情况下，否则他们不会介入酒吧或家庭纠纷。他们通常在罪案发生后到达现场，在准备拘捕时几乎都已得到逮捕令，这种授权意味着第三诉讼当事人——法官——认为已经具备法律规定的逮捕条件。因为任务与巡警不同，联邦调查局特工很少抱怨这些法规的限制，而且公众通常不会指责他们实施拘捕时有专断或不公正的行为。

监狱管理人员对专断统治有自己的理解。得克萨斯州惩教署在过去20年里，向每个狱警和犯人发放一本法律册子，虽然这本册子很薄且内容简单，但仍必须不折不扣地按照上面的条文来管理犯人。相比之下，密歇根州惩教署制定了3卷厚厚的法律条文，囊括了监狱生活的方方面面，从个人财物（达6页之长）到犯人的各种组织活动。但是，这些法规始终得不到贯彻执行，而狱警也不必彻底执行：因为法规让他们“不要对每一项法规的违反行为”都给予处罚。

约翰·迪伊乌里奥解释了这些不同现象的原因。得克萨斯州的官员认为，对犯人的生活进行严格限制是为了维持监狱的秩序和保障安全；为了达到这一目的，法规必须对犯人的行为做出明确的规定，简明扼要（否则这些法规很难得到贯彻落实），而且要严格执行（否则犯人就会认为可以藐视这些法规）。如果监狱里的秩序得到了保证，执行计划和提供服务也就有了可能。而密歇根州的官员认为，对犯人的生活进行严格限制是为了督促犯人对自己的行为负责；为达到这一目的，法规必须对犯人的权利做出明确的规定，这些规定的内容要详细全面（因为权利很难被简单概括），而且要灵活地执行（因为规定产生的结果不应与预想的背道而驰）。若如此能让犯人进行自我管理，自然就会秩序井然。在得克萨斯，“专断统治”是指前后不一致地、不公正地执法；在密歇根，则是指不能督促犯人进行自我管理。迪伊乌里奥认为得克萨斯官员的做法是正确的，密歇根官员的做法是错误的。直到得克萨斯的监狱管理体系衰败之前，该地的囚犯一直被公正地对待（也就是说，他们没有受到看守或其他囚犯的凌辱），而密歇根的囚犯则受到了不公正对待（即使没有受到看守的凌辱，也会受到其他囚犯的凌辱）。

巡警属于解决型组织，他们的自由裁量权不易受到强制性规章的限制，因为过于依赖规章会造成消极怠工或阳奉阴违。要解决专断的问题，必须依靠有效的管理，尤其是士官和低级军官这些身居一线的主管。联邦调查局的特工属于工艺型组织，其工作成果相对而言易于评估，因此，即使他们的日常工作难以被观察和控制，他们仍可以对工作结果负责。如果规章能对令人满意的工作结果进行定义，那么就可以用规章来限制自主权。监狱看守则属于程序型组织，其日常工作很容易被观察到，但其工作成果（起码就囚犯的长期行为而言）则很难被观察到。因此，管理人员非常想制定出一种反映人类行为理论的程序（规章），但他们只遵从那些看似符合长远利益的理论，却忽视了（和密歇根一样的例子）这种未经检验的理论会造成的明显的短期损失。

领导层的自主权

一些利益集团也抱怨专断，尤其是当他们与管理机构打交道的时候。这些机构要么没有明确的规章（今天实行的政策不知道明天是否仍然有效），要么就是规章太明确苛求，以至于利益集团没有自由的空间去做些调整以适应经济或技术上的需要。

管理机构不行使自主权，并不是因为其工作不易被观察到或其委托人分量不够，而是因为这些机构及其立法支持者对什么是好的政策有自己的看法。在管理机构成立数十年以后，进步人士认为，好的决策源自对中立的专家进行授权，让他们根据科学认定的事实和广泛接受的准则做出决定。这些“原则”通常表意不清，但没有人会因认为它们没有意义而认为它们是错的。为了“公众利益、便利和需要”，联邦通信委员会受命颁发广播许可证。民用航空局（现已不存在）向航空公司颁发许可证时也使用了类似的“标准”。司法部的反垄断司负责实施《谢尔曼法》，该法宣布“联合限制贸易”行为非法。

有些法规条文含义模糊不清，将由“专家”为其补充具体内容。但是，专家的观点并非一成不变，而且有些专家实际上是屈从于利益集团势力的政客，或有极强党派倾向的理论家。在没有建立统一标准的情况下，这就为各种利益集团追逐自己的利益创造了机会。

人们可以假定，管理机构注意到了解决棘手问题时由标准的空洞所导致的混乱。于是就会试图制订并颁布清晰的政策，来给他们的委托人那些立法机构不能给予的保证。但事实并非如此，大部分模棱两可的监管机构并没有阐明它们的政策。我推测这是因为这些机构同意米歇尔·克罗泽的观点：不确定性就是权力。如果甲方需要得到乙方的某种东西，但无法预测乙方的行为，那么乙方就对甲方拥有控制权。在极端情况下，我们会千方百计地去讨好一个握有对我们的生杀大权的疯子，因为我们无法预料自己的行为会造成什么样的结果。

联邦通信委员会不是疯子，但是它知道，因为不确定委员会会怎样处置一次有争议的广播，广播电台通常会将其取消，而不愿触怒它并承担未知的风险。尽管明文禁止委员会控制节目内容，但上述事情仍会发生。因为联邦通信委员会每隔几年都要决定是否更换广播许可证，它对广播电台有着生死攸关的控制权。如果委员会搞得广播电台迷惑不解，让它们弄不清什么因素会影响更换许可证（也就是说，委员会不把明确全面的政策落实到书面），那么广播电台就只能提心吊胆，小心翼翼地看委员会或其工作人员的脸色行事。

不要以为管理机构没有察觉到模棱两可的政策会带来权力。后来成为联邦最高法院法官的阿贝·福塔斯（Abe Fortas）于1937年就“证券交易委员会应该如何行事”写道：

除非委员会主席拥有有效的可与人讨价还价的权力，否则他什么也做不了。他可以通过批准一些要求或帮别人的忙来改变别人的行为……例如，别人可能会请他利用职权使（一种新证券）注册日期尽快生效。如果注册人非常急迫，那么就很可能达成一项交易。为了回报这位官员，注册人就会以这位主席的标准来调整自己的做法。

如果你不觉得上述双方的谈判有什么不对，就重新读一遍这段话，并把“主席”换成“警官”，“注册人”换成“公民”，“注册日期的生效”换成“抗议集会的权利”。

我们将在下一章中探讨管理机构和国会是如何改变对行政自主权价值的看法的，就像立法机关和法院改变了对警察自主权价值的看法一样。两者都担心专断和规章的平衡开始让位于自主权。但警察和监狱的案例告诉我们，要预知规章在什么情况下才会有效，或者什么样的规章会产生什么样的结果并非易事。在第十六章及其他章节中出现的现象将会在第十八章中找到证据：在这个国家，我们存在一种根深蒂固的偏执——依靠规则解决问题。

小结

我们很难定义低效和专断，或对二者进行衡量。狭义的低效（即一个机构为达到其主要工作目标而过度使用资源）可能非常普遍，但是广义的低效（即从完成全部目标的角度出发，看待过度使用资源，包括制约因素）可能并不常见。为了评估一个政府机构的效率，人们必须先判断它在工作中所受制约因素的价值；为了提高效率，人们必须决定愿意牺牲哪种制约因素。回答这个问题的最好办法就是问自己：我们愿不愿意提供与私有企业相同的产品和服务。我们将在第十九章中探讨这个问题。

如果我们决定保留一些重要的制约因素，那么就应该清楚保留它们的代价。大多数官僚受制约因素的影响比受目标的影响更大，代价主要来源于此。制约因素在初期就开始起作用：从第一天开始，你就知道什么会使你陷入困境。而目标则是在后期才起作用（如果目标有影响的话）：假设（一个大胆的设想）你能阐明目标，或进一步证实其成就，你必须等着看目标是否能够实现。制约可以通过利益集团及其在国会、白宫、法院和新闻界的盟友得到强化，然而实现目标的想法却没有被进一步强化，因为领导人总能找出一些理由来解释失败，这些理由通常是主观控制不了的因素。制约会消解管理权力；每一项制约都是由组织机构中那些有权说“不”的人代表的。而目标，如果它们存在而且可能达到，则是巩固管理权的基础；一个明确且可以达到的目标为一个人提供了说“同意”的机会。

机构在完成目标与遵守制约之间进行妥协时，会存在一些软肋；机构不同，软肋也有所不同。目标明确且可实现的生产型机构更容易从经济效益的角度进行评估，因而为任意制约因素付出的代价也更容易估算。解决型和程序型机构则不可能按经济效益来衡量其价值，因此也很难估算制约因素的代价。工艺型机构的情况比较复杂，因为我们可以轻易地看到它们的工作结果，所以其目标的完成情况也一目了然。但我们难以观察它们的工作过程，也正因如此，我们会误以为可以随意修改工作程序而不必付出任何代价。

用效率来评估社会保障总署和邮政总局的价值并不困难，尽管邮政总局要更难判断一些，因为我们希望邮政总局提供一系列局部矛盾的服务。国务院和公立学校则不可能用效率来衡量其价值，因此我们常常设立了更多的制约因素，而没有意识到将会为此付出代价。警察或陆军工程兵团的价值可以被衡量，但仅仅是在窃贼被抓到，大桥完工之后。但如果修改程序，我们并不能预知修改会对结果产生什么影响。对监狱的评估可以基于其消耗的资源和收到的投诉。但一般说来，资源或投诉的变化是否会影响安全保障、罪犯改造或监狱威慑力，我们无法确定。

专断是指办事没有合法授权，或有授权，但用不同方式处理同样的问题，和以相同的方式处理不同问题。判定何为“同类案件”是问题的核心。监狱需要规章，但规章应该为什么服务呢？——监禁？安全？自治？改造？管理机构制订规则，但在什么情况下，管理机构制定的规章应该明确且全面，而不是含糊而又不完整呢？下一章的内容虽然不能回答所有这些问题，但它将展示美国人是如何尽力使用这些规章的，并将讨论以规章为导向的官僚机构存在的问题。