试着想出一个政府性行为现在或曾经没有被私营企业染指，或多或少地参与市场竞争的例子。这并不容易。我们都知道，私人企业与政府一样收集过垃圾，清扫过街道，经营过公共交通，管理过医院及开办过学校。甚至，私人保安机构的雇员比政府警察局的雇员还要多。到过国外的美国人都知道，许多国家的航空公司、电话系统、电力设施、电视台及各种服务业都归政府所有并由政府负责经营，而这些在美国大部分属于私营企业。不易发现的是，在一些州，连监狱都由私人经营。在历史上，私人银行曾经发行货币，战争中的国家甚至还雇用私人军队。

但是，也有许多例子不那么容易被看见。在美国，消防行业曾经全部由私人经营；丹麦的许多地方到今天也是这样。（私营的消防部门在美国正在恢复：一个公司在5个州里经营50个消防处。）私人气象预报台也在与国家气象局竞争。私营企业被政府雇来管理医疗救济保险机构，培训失业者，为海军船只配备船员，并为国家机构提供监察员去核实苏联是否遵守中程核武器的限制条约。过去邮包几乎全是由美国邮政总局送到人们家里，而现在，大部分工作由UPS这样的私营邮递公司承担了。我们有由林务局和园林局管理的国家森林及公园，但我们也有由私人拥有并管理的公园。而且，一些环境专家认为，这些地方归私人所有会使环境变得更好。在一些州里，人们正在通过立法让本质上是私立性质的法院运转起来，换言之就是法官和仲裁人可以被雇来处理案件。

关于私有化的争论越来越激烈，上述事例就产生于这一过程中。争论的焦点是：由私人组织来提供政府服务是否会比公共机构做得更好，这与政府在人民生活中应该充当角色的大小或征税多少的争论是不一样的。我们可以建立一个这样的政府，它小而精，正合严格自由主义者之意，却完全通过公共机构办事；反过来说，我们也可以建立另一种形式的政府，它规模大、权力大、年收入可观，而且花钱雇用私人组织来办事。虽然许多私有化拥护者都是保守派，但也不总是这样。许多左翼政权，正在尝试让私人供应厂商代替国营供应厂商。原因很明显：它们在寻找克服官僚主义的办法。

E.S.萨瓦斯（E.S.Savas）极力提倡私有制，他这样描述集体行为：“集体行为的精髓……包含决策和筹资。”当然，决策和花钱并非集体行为才能完成。对于什么样的决策必须由政府来做，经济理论已经阐述得非常清楚了。例如，很显然，强权政府必须迫使百姓为国防开支或净化大气的开支买单，市场是做不到这一点的。道理很简单，每个人都从国防或清洁空气中受益，而单个的受益者不会自觉地支付这些开支，我们大家都在搭便车，即使个别人拒绝付钱，他们也不能被排除在这收益之外。

然而，对于政府应该如何履行它的责任，经济理论（或任何其他理论）却没给我们太多指导。在做出有关防务或大气净化方面的决定后，什么样的组织机构最适合来完成它们？军火应该由政府直接生产还是由私人承包生产？大气净化标准是由政府发布指令强制执行，还是由私人机构相互起诉来完成？

如何定义“最优选择”无疑难上加难。经济学家评估企业时都使用效率指标，即在给定的资源条件下获得最大的产出——不管是公有制还是私有制企业。但是，正如第十七章所说，政府的工作成果非常复杂且存在争议。当目标很多又不明确的时候，我们很难说能否有效完成或全部完成这些目标。而且，政府的项目往往会对不同人产生不同的影响，可能部分人的收益或损失会大于另一些人。企业的决策也会产生同样的结果，但经济学家们认为这是由消费倾向决定的。比如，某些人购买大一点的轿车或更精美的食品，只是因为他们愿意花更多的钱。而政府项目的花费来源于强制性的税收，所以人们期望项目所惠及的人能平等公正地受益（虽然人们对平等和公正看法不一）。通过给予一人一张选票，每个选区一名议员这样的政治体系来强化对“平等”和“公平”的需求，进而当政府分配某种利益时，它就会引导每个人都问：“为什么没有我的份？”市场里流通的是财富，却是不均匀分配的财富，而政治领域的通货是选票，是平均分配的选票。

我们期望政府机构负起责任，当然这责任和私人组织的不同。我们把孩子送到私立学校读书，如果学校在某些方面不如人意，我们也许会抱怨校长，也许会参与学校的一些计划，但肯定别指望有权雇用和开除校长，也别指望通过投票来决定课程安排。如果我们的投诉没有得到妥善解决，就会把孩子送到其他学校。然而，如果我们的孩子在公立学校就读，尤其是在美国，我们希望有权参与学校的活动，如落实政策、选举管理人员、分配预算以及制定规章（这是最重要的一点）等，而不管我们的参与和意见是多么无足轻重。我们坚持自己的公民权利，部分原因在于公共机构所花的钱取自我们，另一部分原因则在于这些机构往往是垄断性的，我们找不到与之抗衡的竞争者。有些人担心，私人机构执行公众认可的服务项目将会缩小政府对人民的责任范围，而不仅仅是会降低我们作为消费者的地位，以及我们作为公民的地位。

总之，人们认为一些政府工作由私人组织来承担是行不通的，有些指令只应由国家发布。人们这样认为的原因也许在于，大家都觉得“以人民的名义”所做的任何事都应当按照反映人民核心价值观的方式去做。例如，有谋杀案发生时，我们可以雇用私人机构来担任检察官、法官和死刑执行人。政府先制定了针对谋杀的法律和提供证据的规则，并支付审判和处罚的花费，而就案件进行的辩论、裁决以及裁决的实施可交由环球执法公司。许多人对此感到忧虑，觉得像宣判有罪或强制进行一项重大判决这样庄严的事情，应该由人民的直接代表或宣过誓的代表去做。

概括来说，至少有四项标准可以用来衡量私人组织承担公共事业的效果，分别是效率、公平、责任和权限。假定政府决定做某件事，那么承办的公共或私人机构是否会用代价最小、最公正和最负责的方法完成这件事？而且，承办方直接分享国家的权力，这样做的意义在哪里？

这四项标准并不是完全独立的。就效率一项来说，在政府部门就业会比在私营机构就业更有满足感（在政府办公的身份感或服务于政府的崇高感），所以他们的薪水有可能少于私营机构的工作人员。反过来，私营机构的管理者为了平衡自己缺失的身份感，可能要求获得比公共部门管理者更高的工资。同样的道理，许多警察认为，私人的保安警卫（他们被警察称为“出租警察”）不如宣过誓的警察，他们不愿意严厉地打击犯罪行为和承担风险，因为这些“出租警察”没有宣誓在任何危险情况下都要维护法律。如果这些假设成立，那么组织的“公共性”（即拥有的国家权力）与其效率之间就会相互影响。这些假设的真实性有待考察，它们可能会证明金钱比服务于政府的崇高感更能激励人们投入工作。

效率

前面几章至少阐明了一个问题，比起私营机构，政府部门更有可能工作效率低下，至少就完成主要目标而言是这样。这有三方面的原因：第一，在制定有效的行动方针上，政府官员比不上私营机构管理人员。政府官员既要完成中心或现行目标，还要兼顾一系列相关目标。如何权衡取舍，他们几乎无据可依。第二，在寻求有效的行动方案上，政府官员的驱动力不如私营机构的管理人员强。前者在工作的机构里没有所有权，用经济学家的话说，他们不是“剩余权益者”，不能将提高效率所获得的收益装进自己腰包。第三，政府官员没有私营机构的管理人员那么大的权力，不可以按自己的意志高效地采取行动。立法机构一般不会把聘请解雇或筹集分配资金的权力交给政府部门的管理者。因此，即便当行政人员有能力、权力和驱动力去高效工作时，政府部门也不会表现得像私营机构那样好。

这种判断得到了事实的充分支持。1982年，经济学家托马斯·博查丁（Thomas Borcherding）与同事们对比了国家政府部门和私营机构的各类服务项目，并对这50个研究项目进行了总结。他们发现，50个案例中有40个表明私营机构比政府部门更有效率；有3个案例表明政府机构的项目成本小于私营机构；剩下的案例要么显示两者没有区别，要么结果模棱两可。1987年，E.S.萨瓦斯在此基础上进行了新的研究，结论还是如此。例如，他们对比研究了美国、加拿大、瑞士及日本的公私垃圾收集业务，研究项目至少有14项，其中11项的结论表明私人收集垃圾比让政府来做更有效率；仅有1项的结论显示政府收集垃圾比私人来收成本更低（另外2项的结论是没有区别）。研究还表明，在供水、街道清扫、船只保养、房屋建造、校车运营以及铁轨维修等方面，由私人经营比由政府经营成本要低得多。

私营机构的优势不仅仅体现在看得见摸得着的服务项目上。兰迪·罗斯（Randy Ross）仔细回顾了公立与私立精神病院的几项对比研究，其中大部分研究都没能把病人的特征和医院的服务质量作为控制变量，但有一项研究发现，在威斯康星州，病人住在公立医院的每日花费远远高于住在该州类似的私立医院。一份由美国总审计长递交给参议院财政委员会的报告指出，在孩子的看护成本方面，非营利机构（包括政府主办的在内）高于营利性日托中心。

大卫·G.戴维斯（David G.Davies）对澳大利亚两家航空公司的经营效率进行了对比，这两家公司分别是——国有的跨澳航空公司（Trans Australian Airlines，TAA）和私营的澳大利亚安塞特航空公司（Ansett Australian Airlines）。他发现，尽管两家公司都受政府的严格管制、收费相同、员工工资大体一致，而且只能在一些无关大局的服务细节上进行竞争，但安塞特公司的效率（也就是说，使用更少的雇员完成给定数量的货物和旅客运送服务）远远高于跨澳航空公司。

在丹麦，将近一半人享受福尔克私立消防公司的服务。丹麦政治学研究所的欧勒·P.克里斯汀森（Ole P.Kristensen）比较研究了公私两类消防部门，他发现政府消防队的人均成本几乎比福尔克高3倍。

私营机构服务效率更高，但也存在例外，那就是医院和电力设施这两个重要领域。至少有两项研究发现，控股医院（即投资者所有）的收费和后续花费（指入院费或每天的费用）高于慈善（指私有但非营利）医院和公立医院。这样的对比其实很困难，不同医院接收的病人不同，提供的服务质量也不同，迄今为止，大多数研究都无法彻底分析这些因素。为了排除服务质量不同带来的误差，有人比较了那些专门提供核医疗的医院——它们利用放射性同位素来诊治疾病。比较这种提供特定（假定它们属于同一类）医疗服务的医院时，人们发现控股医院的经营效率高于慈善医院和公立医院。

而许多研究发现，同样生产1度电，国营电力公司的花费比私营公司的要少。如果真是如此，我们想不通这是为什么。要对比研究的话很困难，因为大多数国营电力公司规模较小，不用纳税，使用的大部分能源从私营机构中批发。而且，在节能和开发替代能源方面的投资上，国营电力公司都低于为类似社区服务的私营电力公司。国营电力公司的经营有许多特殊之处，但其收费仍然较低，可能是因为政府（如市议会）对其提出了收费要求，并且参照周围私营电力公司的经营来衡量其业绩。

在大多数公共服务领域，私营机构的经营效率更高，这主要是三个因素造成的，分别是较低的劳动力成本、更有效的管理及更强的竞争能力。人们对固体废弃物回收业做了最广泛、详尽的比较研究，其中，E.S.萨瓦斯对纽约市的研究是一个很好的例子。在那里，政府机构（环卫局）收集居民区的垃圾，几家私营的货运公司收集商业区的垃圾。它们的服务对象虽然不一样，但各种差别带来的影响大抵相互抵消了。每个居民区的垃圾量平均起来少于商业区的（所以货运公司通常会在每个站点收到更多的垃圾），但是，居民区的垃圾堆放在路旁，而商业区的垃圾堆放在建筑物里（所以环卫局在每个站点花的时间较少）。而不管是直接的还是间接的劳动力成本，私营公司都远远低于政府机构。

巴巴拉·史蒂文斯（Barbara Stevens）研究了八类政府服务项目，其研究结论虽与上面不一致但很相似。她发现，私营企业的雇主们付给工人的工资不比政府雇员的工资低，但能更合理地利用这些工人的劳动。为了缩短工人的假期、支付更少的养老金，私营企业更愿意雇用兼职工而非专职工。另外，她还发现，与政府机构相比，私营企业更可能建立激励制度以奖励管理人员的绩效提高，也更可能给予管理人员解雇下属的权力。

私营企业的高效率来源于竞争。如果政府机构只与一家私企签订了某类长期的服务合同，造成了垄断，那么就别指望这家企业的效率能比政府机构更高。政府必须让企业警觉自己有被竞争对手取代的风险，认识不清这一点，就会干出把唯一提供公共交通服务的长效合同交给汽车公司的蠢事。重要武器系统的采购效率难以提高，障碍之一就是武器设计的竞争虽然激烈，但生产上几乎不存在竞争。许多国防承包商所活动的市场并不存在真正的竞争。

在特定情况下，即使是政府机构也可能在竞争中提高服务质量。在加利福尼亚，莱克伍德计划允许市政局自己选择——是自己来完成政府服务项目，还是从县级机构购买。例如，洛杉矶县警长就为县域内过半的城市提供执法服务。这样一来，警长会积极地为自己提供的服务制定有竞争性的价格，并且高效地组织开展工作。不然的话，他服务的城市可能会选择自己组建警察局。斯蒂芬·梅海（Stephen Mehay）和劳多尔福·冈萨雷斯（Rodolfo Gonzalez）调查了加利福尼亚州各县的执法费用，其中有广泛使用莱克伍德计划的县和没有广泛使用的县，两人分析了这种准市场对执法费用的影响。把人口数量、犯罪率和其他社会因素的差别考虑在内，他们发现人均支出较低的是那些普遍签订服务合同的县警察局。

签约使执法效果变得更好还是更糟，这一点还不清楚。梅海对莱克伍德计划改善了执法服务这一观点持怀疑态度，分析的难点在于如何评价县警长的工作产出。巡逻是我提过的解决型组织的工作，在这样的组织里，成员的工作和成绩都难以被观察和评估。正因为如此，加州城市和县警长签的合同中只签订了投入（城市能分派到多少警官和巡逻车），而没有规定成果（控制犯罪及维持秩序的具体效果）。然而，难以界定产出并非就意味着契约制度毫无用处，那些签约城市评价它们得到的服务就和学生评价老师的方式一样：形成印象、做出判断并期望得到最好的服务。对于用契约外包公共服务的计划来说，关键不在于评估服务时提出的问题更容易解决了，而在于不管评估是靠主观或印象做出的，只要做出评估，签订合同的政府部门都可以自由选择承包商。

总之，只要有可相互替代的服务提供者供人民及政府选择，即使服务不可度量，这种竞争也可以提高服务满意度。私营机构也是如此，虽然私立中学和大学的教育质量不易评估，更无法测量，但我们能以任何理由（通过支付学费和提供资金）奖励那些看起来更为出色的学校。然而，政府机构力图获得自主权并将其维持下去（见第十章）的做法限制了这种选择机会。

公平

这与关于效率的讨论不同，我们没有明确的理论来预判政府和私营机构谁能更合理地分配产出和获得投入。我们这么说并不过分，但某些读者可能会很惊讶，他们认为政府比私人企业更公正是毫无疑问的，而他们为什么持这种观点我们无从知晓。私人企业追求利润，如果因为管理上的误判，它没把服务提供给愿意购买的人，或者拒绝雇用有能力的人，那么利润就会下降。种族主义并不是没有代价的。过去的一个时期，美国许多州的道德甚至法律引导企业实行种族歧视，区别对待消费者和雇员，这些道德和法律使政府机构也实行歧视政策。直到第二次世界大战，美国军队才开始吸收黑人，即便到后来，消除歧视的进程也很缓慢。如果黑人、妇女及其他群体不得不通过起诉和抗议的手段才能进入私营企业的话，那么他们必须使用同样的手段才能进入公立学校、警察局和消防队。而且，正如下一部分中我们将会看到的那样，事实表明，政府不难引导（通过法律和条例）私营企业在聘用雇员时平等对待应聘者，但自己要做到却不容易。同样的情况应同样对待——政府对诸如此类的政治要求极度敏感，可这种要求根据的正是对平等的政治定义。美国政府曾经规定黑人的地位低于白人，而今天，其他许多国家规定某一种族、部落、宗教群体比别人更“平等”，进而获得更多的职位和利益。

政府虽然不再明确推行种族歧视政策，但公平一词的含义仍一度受政治左右。在第七章中我们看到，美国政府的采购规定要求特殊照顾小型企业、少数族裔开办的企业和国民开办的企业（这超出了公平对待，可以说是特殊对待）。被照顾的人群可能觉得很公平，可那些得不到照顾的企业会认为此举极不公平。

兰德公司的小查尔斯·沃尔夫对平等问题的看法很有见地，他提醒我们，政府赋予一些人替其他人做决定的权力，而权力可以用来做好事也可以做坏事，这取决于拥有权力的人。在经济市场中，我们靠购买意愿分配物品和劳务；政治市场中的分配依靠法律和权势，而哪种模式的结果最公平并不是清晰可辨的。

以汽油的分配为例，按市场价格出售的汽油如果价格突然上涨，穷人（对他们来说汽油太贵了）就会减少开车的次数，而富人（他们不太在意涨价）不会。你也许觉得不公平，但比之什么显得不公平呢？还有一种办法，我们以低于市场价的价格定量配给汽油，给每个人发放等量配给券购买（第二次世界大战中的做法），或者限制油价，结果人们在为数不多的有油的加油站前排起了长队（20世纪70年代初石油禁运时期的做法）。这两种办法总会让一些人的受益大于其他人。定量配给有益于汽油需求量不大的人，却不利于需求量大的人，而且政治上有权势的人能得到（通过行贿受贿）额外的配给券。排队这种方式有利于那些时间充裕、通过小道消息知道哪些加油站有油的人，还有那些蛮横插队的人。金钱的分配可以是不平等的，而需求、影响、权势、时间以及侵犯行为又何尝不是因人而异呢？

如果按收费来享受一项重要服务，而享受服务的人群收入水平不相同，这就会产生是否平等的问题。但因此赞成由政府提供服务的话，理由并不充分，它充其量能说服政府对不平等的收入水平采取措施——办法就是通过税收体系进行收入再分配，或者通过发放收入补贴（以抵用券的形式）让穷人比没有补贴时负担得起更多的服务。

各种抵用券被广泛地用来加强人们获得公共服务的能力。每12个美国人中就有1个使用食品券（一种抵用券）来购买食物，每年全国这项开支总额接近110亿美元。在《美国退伍军人权利法案》的保护下，数百万经历了第二次世界大战和朝鲜战争的退伍军人获得了接受高等教育的凭证。从理论上说，政府可以自己建立并管理食品商店和大学来推行这些计划。而实际的做法是，政府让私营超级市场来分配食品，让私立与公立大学提供教育服务。

有些人可能认为医疗服务和医疗补助也属于抵用券手段。的确，受益者可以自由选择医生或医院，他们不必只到政府管理的医疗机构里获得医疗服务。但是，加里·布里奇（Gary Bridge）和其他一些人指出，这些医疗计划并不是真正的凭证手段，它们不能强烈刺激受益者到周围去购物。医生和医院的收费是固定的，病人找不到最便宜的医疗服务来让自己觉得省下了一笔钱。相反，食品券则可以刺激消费：如果你在某个商店里花1.5美元买了一种食品，而在其他店里要花2美元才能买到，那么你就省下了50美分，可以用来购买其他东西。

总之，如果存在真正的市场，人们又比较了解提供服务的几个竞争者，抵用券制度就能够解决公共利益分配中的平等问题。

抵用券制度能够在多大程度上以平等的方式实现公共目标，“试验性住房补贴计划”是检验这个问题的重要途径。该计划开始于20世纪70年代初，目的是寻找更好的方法解决穷人住房问题。传统的做法是建造由政府所有并管理的公共住房，穷人可以搬进去住。另一种做法则是政府资助私人承包商为穷人建造低成本住房。两种做法都要求政府设计住房或对设计进行监督，且不能让受益者自由选择住址。政府承建的话，建造同样质量的房屋要比私人建筑商多花25%的钱，而且一些政府机构不得不充当房东的角色去管理挤满穷人的住宅，还得承担“穷人工程”的骂名。上一章我们已经讲了一些由此引发的问题。若选择政府资助的话，它同样会陷进一场政治拉锯战之中，在哪个开发商应得到资助和资助的条件等问题上纠缠不休。一些愿意忍受复杂规章和苛刻条件而为政府主导的项目服务的开发商，结果被证明是投机分子——工程质量差，要价高。提供抵押贷款的人根本没有动力去监督工程的质量，因为是政府担保归还贷款，所以不存在风险。

试验性住房补贴计划采取了不同的办法，它直接支付现金给贫困家庭，支付额度的计算方法是：房屋（足够居住）租金与1/4家庭总收入的差额。结果表明，平均支付给每个家庭的补贴大约为每月75美元。贫困家庭可以自由选择愿意居住的地方（条件是住在符合最低标准的单元住房里），并且可以把多于或少于家庭收入25%的钱花在房租上。如果花多了，差额自付；少花了，差额自留。美国各地有12个住宅区推行了这项计划（各自有一些细微变化）。

从大多数标准来看，这个计划是成功的。住房补贴计划真正帮到了贫困家庭，比起传统的政府住房计划，他们更迅速地加入了该计划；虽然如此，加入计划的家庭不到符合条件的一半。虽然在某些社区中少数族裔很难找到住房，但总体上该计划代表了这些人的利益。与怀疑者的预测相反，这一计划并没有引起住房价格的上涨。出租的房屋应符合最低的居住标准——一般而言，这些标准是根据当地建筑与居住标准制定的——达不到这些标准的住房，房东务必要把它们装修完备。最重要的是，房租在每个家庭收入中的比重明显下降了。实行该计划之前，收入水平居中的家庭在房租上要花总收入的1/3到1/2；而实行该计划之后，只需不到1/4，有时甚至更少。参加这项计划的大多数家庭都没有换住宅区，即使换了，也是由次换好。

那么，为什么有些观察员，尤其是住房和城市发展部的观察员，仍然不满意这个计划的结果呢？原因在于，住房补贴计划没有带来“城市一举振兴”，也没有大幅度提高穷人的住房质量。住房和城市发展部希望穷人住进更好的房屋，而穷人希望在住房上少花钱。实行补贴计划，穷人们满意了，而住房和城市发展部却没有达到目的。穷人的主要问题是缺钱，他们拿到住房补贴后，就不打算把收入过多地花在住房上；住房和城市发展部的主要问题则是人们的住房条件“不够好”，它希望那些领取住房补贴的人把全部补贴甚至更多的钱花在住房上。

本书读者不会惊讶于伯纳德·J.弗里登对此做出的总结，他说：

如果换个问题，寻找解决办法时就用不着屈从住房和城市发展部的传统使命了。住房和城市发展部有责任解决住房的一系列问题，并运用正确的手段来达到目的。……穷人并不优先考虑居住质量，而负责住房补贴计划的官员却很重视这一点。

住房补贴计划表明，在由私人提供公共消费品的问题上，如何做到公平是模棱两可的。我们不仅想让每一个人都公平参与，而且想让他们用“正确的方式”去参与，这种“正确的方式”就是做那些我们认为对他们最有利的事情。我们想让穷人租住更好的房子，但只有钱没处花时，他们才会这么做。如果给他们可以租更好房子的钱，他们更愿意花在其他方面。当政府计划向家长们发放凭证（或对学费减税免税）来资助他们的孩子接受教育时，也会产生同样的问题。许多人担心家长们会把钱花在“不适当”的教育，比如教区学校、原教旨主义者办的学校、“新时代”学校或诸如此类的学校提供的教育上。私人提供公共服务，虽然可以通过很多方法做到平等，但几乎都要求我们遵从消费者的意愿，这是我们中的许多人不情愿做的。

责任

责任问题是消费者偏好的反映。政府有权同意、反对或取消与私人企业签订合同，但如果我们想获得更多控制权，就会产生责任问题。这一点在签订防务合同上最明显：我们刚交代洛克希德公司或诺斯罗普公司造一种特用的飞机，就开始告诉它们怎么去造。这种情况不仅存在于武器系统的生产方面，几乎所有与政府打交道的大企业都抱怨合同中规定的细节太多，政府的审计也侵入了企业内部。政府是以规章导向办事的，总是通过各种规章来管理自己的部门，所以，它经常用同样的办法来指点私人企业就不足为怪了。

这听起来像是对政府政策的一种变相指责，但我们不必将问题归咎于此。政府与企业的关系类似于企业与市场的关系。奥利弗·威廉姆森（Oliver Williamson）指出，通过市场交换的成本大于管理协调的成本时，就会有企业诞生。他把这些成本称为交易成本，就是生产某种东西时，花在计划、协商、指导以及评估上的费用，是实际生产和劳务成本之外的成本。经济学中的交易成本类似于物理学中的摩擦力。通用汽车公司可以通过签约让其他企业生产各种必需的零部件并装配汽车，也可以购买原材料和劳动力在自己的工厂里装配汽车，到底如何装配取决于每种方案的交易成本的大小。很显然，通用汽车公司认为，在自己的工厂里监督汽车装配要比监督其他企业和工人装配更省钱。大多数国内建筑商的观点正好相反，他们认为在建房时，根据具体需要来雇用木工和管道工并购买木料和管子，和专门组建一个公司并全程只用自己的雇员，前者更经济。

就我所知，交易成本的思想还没有被应用到政府活动中，但没有理由不应用它。一旦运用，我们会注意到一些有趣的问题，而通常它们可能被忽视了。例如，本章中有许多论据说服我们，政府最好雇用私人企业来管理街道清扫、日托服务、航空运输、船只维修、垃圾收集及公共汽车等行业，并允许私人企业提供住房给享受收入补贴（即凭证）的穷人。但是，同样的道理，为什么政府不向私人企业雇用外交代表或购买军事计划呢？我认为原因在于，政府人员内部完成这些工作要比从私人机构中购买更合算。有些政府行动是在不断变化的，这些变化通常很微妙且难以预测，它们由国家安全委员会和国务院掌管（不同程度）。外交是对某个提议及其对立面进行建议、检验、推敲和再推敲的过程。我们在签订一份合同时，要事先安排好企业（外交公司）在各种情况下应该怎么做几乎不可能，就算有可能，操作起来也非常困难，因为连政府事先也不知道该做什么，政府的选择是在谈判过程中慢慢形成的。

对国务院和卫生部而言，一些工作若由政府完成，成本会超过直接购买，所以从市场购买服务是明智的。市政部门更是如此。加利福尼亚的拉米拉达市有4万多名居民，市政府的雇员却不足60名。政府的大部分活动是通过合同来管理的，其中有些是与县级机构签订的，但大多数是与私人企业签订的，这些私人企业提供的服务无所不包，从收集垃圾、管理公园、咨询到发展就业，甚至还有监察。

为确保提供服务的市场供给者对政府买主负责，需要付出努力，而确保政府供给者对政府买主负责也需要付出努力，但前者可能要比后者付出的少一些。对于政府来说，管理私人企业要比管理公共部门更容易些。比如，美国政府决定增加船厂女性职员的比例，签了约的私营船厂要比海军部管理的船厂更服从决定。政府管理机构敦促电力部门倡导用电者节约用电，并希望电力部门发展替代能源，在市场条件可以进行比较的情况下，私营电力机构比政府电力机构会做得更多。多年来，对环境保护局来说，让私营能源生产者服从减少环境污染的指令，比让田纳西河流域管理局服从容易得多。正如在第十章看到的，政府机构享受的政治保护是大多数私营公司望尘莫及的。

部分来自没有考虑到这种交易成本的原因，人们希望通过政府管理、制订法规和公众参与的方式保证所有公共服务提供者尽职尽责。人们对把界线划在什么地方看法不一，但一旦要在某处划定了界线，就应当明确划定。

权威

然而，仅仅考虑交易成本还不能决定应该在哪里划定界线。正如本章开头提到的，对于一些特定工作，我们还是希望由政府来完成，这并非因为让政府来做比较经济有效，而是它本身彰显公共权力。有些工作属于主权性任务。

最近关于惩教机构的私营管理问题流行起来，热议虽是最近开始的，但观点存在已久。从前，私营监狱公司很常见，但因为腐败问题变得声名狼藉。狱卒们把为犯人提供衣食的资金揣进自己的腰包，并在应该约束和矫正的方面玩忽职守滥用权力。但是，公共看守主要取代的是成人监狱，私营的少管所仍然存在，甚至有所增加。不管是营利的还是非营利的私营组织，管理着众多重返社会训练中心、青年收容所和（理论上应该有的）治疗项目。据我所知，这些私营组织至少与公办同行们做得一样好。

最近，诸如美国惩教公司（Corrections Corporation of America，CCA）之类的私人惩教公司再次经营起成人监狱来。该公司曾试图管理整个田纳西州的监狱系统，但没能成功。我们对这些公司的效率还没有做过独立严谨的研究。不过，初步的资料显示，比起政府机构，这些公司能更合理节约地管理对安全措施要求较低的监狱。而且，在维持监狱的环境和形象上，它们并不逊色于大多数州立机构，甚至做得更好。

假设私人管理监狱比政府来管理更有效，提供的条件也更好，那私人警卫在什么情况下才能使用武力（甚至是致命的）制服不守规矩的犯人呢？为了维持秩序，私人看守有没有权力像公立监狱看守那样，将犯人单独禁闭或控制犯人的释放日期作为维持这高墙内秩序的一种手段呢？假如一名犯人被判处死刑，对于让谁来行刑的问题，是政府官员（州政府指定的看守），还是被雇用的私人公司（管理高度警戒下的设有死囚牢房的监狱），我们在乎吗？不管做这些决策的人想得多么周到，我都怀疑他们会从经济角度考虑然后做出决定。

公立学校的例子

将市场化的管理引入公立学校这一建议产生了特殊的促进作用，导致私有化观念的产生，并引发了一系列问题。

人们态度明确地赞成建立教育市场。根据宪法，父母有为其子女选择学校的权利，可以选择送子女去私立学校而非公立学校，也有权根据公立学校的教学质量决定是否转校。但是，对于贫穷的父母来说，为选择付出的代价是很大的，他们没钱支付私立学校的学费，也没钱购买附近高档住宅区的房屋，但通常只有这些地区才有好的公立学校（一些贫困家庭愿意做出巨大且必要的牺牲来抓住这些机会）。结果，这些地区的公立学校所提供的服务呈现出垄断性的特质。

任何组织，不管是政府的还是私人的，一旦具有垄断性，就会缺乏为客户提供他们期望得到的服务的动力。公立学校想克服这一点，其对策是让客户投票选举（在实行选举制的地方）学校董事会成员，并鼓励他们加入家长-教师协会或其他咨询团体，以此参与学校政策的制定。这种方法在小型组织中也许作用良好，因为在小型系统中，少数几个人表决或稍微讨论一下就能有很好的效果。但是，对于人口稠密的地区，这种方法没有太大价值。如果学校董事会成员是被指派而非经由选举产生的，且许多地方学校由一个庞大的中央官僚机构所管辖时，这种方法就价值不大了。小切斯特·E.芬恩（Chester E.Finn，Jr.）是美国教育部负责调研与改善事务的前助理部长，他这样描述大城市存在的问题：

今天，我们的教育体系无法做到激发或奖励学生，让他们拥抱企业精神、冒险精神、创新意识和反传统观念。责任与权力的分离导致做出关键决策的地方远离执行决策的地方。不论教学质量好坏，教师们的待遇都一样；无论情况如何，即使直接上司就在眼前，雇主也永远是“学校系统”所处的城市。成功不会受到奖励，失败也没有惩罚，除了天高皇帝远的全国委员会发出一些时断时续的警告，那些不好不坏的行为根本没有人在意。

越来越多的观察员提议建立更广泛的教育市场，让家长们在教育上有更多的选择，并激励学校自我完善。方法之一就是像现在允许家长们任意选择私立学校（如果他们有钱）一样，允许他们任意选择公立学校，即所谓的开放注册。另外一种方法是，向家长们发放凭证，这种凭证与他们送子女进重点公立学校所需的费用等值，他们可以把凭证“花”在任何一所选好的学校上，不管是公立的还是私立的（假设合适的学校都满足州立的最低标准）。凭证制度的一种变体是学费税收抵扣，如果家长选择私立学校，那么可以通过这种方式返还他们曾为公立教育支付的税款。在这两种方法中，家长们都可以掏钱来解决凭证限额或贷款不足的问题。

对一些人来说，这种提议太过激进，许多教育机构甚至将其视为异端邪说。其实，我们已经在实行了，开放注册制度就是一例。在缅因州和佛蒙特州的许多镇上，家长们可以把子女送到任何经核定合格的公立或私立学校读书，镇政府会支付这个学校一笔学费，其数额是州内所有校区学费的平均值。一些城市利用开放注册制度来平衡不同种族的学生。在马萨诸塞州的坎布里奇，学校对所有孩子开放，只要最终结果符合州的种族平衡目标。其他城市如波士顿，允许黑人家长把子女送到他们选好的郊区学校就读。

在荷兰和丹麦，想法相同的家长可以联合开办学校，而且只要达到最低教育标准，政府就会为其支付费用。在澳大利亚，如果送子女到私立学校，家长们可以凭借在私立学校的花费减免一笔学费税（也就是减少一定的联邦所得税）。

加利福尼亚圣何塞市的阿拉姆洛克校区试行了凭证制度。他们本想检验一下这种凭证制度（给家长们分发凭证让他们自由选择送子女进任何学校）是否有效，但结果与最初的期望相去甚远。一开始，私立学校不被允许参加这项试验，即使后来可以参与但约束条件也非常严苛。由于家长有评价学校的权利，阿拉姆洛克校区的学校表现都不错，因此家长们转校的要求就不那么强烈，选择转学的学生很少，几乎没有人转去私立学校或其他公立学校。这次试验表明，转校生在学业上的表现并不比没有转学的学生好多少。然而，尽管学生没发生变化，学校却变化了。权力分散了，教师的自主权更大了，一些教师在公立学校中建立了自己的“微型学校”。

不管教育市场会对学生的阅读成绩造成什么影响，许多人都担心这样的教育是否能做到公平和负责任。

公平

“开放注册制度或凭证计划可能会加重种族隔离现象。”的确，在送子女到私立学校的家长中，富人多于穷人，我们不知道如果穷人通过凭证计划提升了购买力，分布情况会是怎样。我们已经知道，比起公立高中，私立高中的种族隔离现象要少得多。而且，黑人比白人更支持凭证计划这一制度。

责任

“即便私立学校符合最低教育标准，但仍会教授一些错误理念。”对何为错误理念虽见仁见智，但它可能包括宗教教育、世俗主义、政治自由主义、政治保守主义、社会一体主义以及反主流文化价值观。简言之，我们与父母的意见产生分歧，并且不信任他们的选择。或者，一方可以利用政府将自己的选择强加于另一方。从某种程度来讲这是正确的（尽管少数人认为父母应该有决定子女是否上学的自由，但拥有政治主导权的大多数人强制规定孩子应该接受教育）。除这个最低要求之外，我们还不清楚许多家长是否应该珍视目前公立学校里所教授的价值观（很少是中立的）。

在教育市场化的背景下，家长有强烈的动力做出选择，并且学校也有强烈的动力去适应这些选择，因此我们并不清楚让教育进入市场会对价值观、教育成果以及运转效率产生怎样的影响。有一点可以肯定的是，许多为公立学校教师和管理者发声的组织对此持消极态度。正如其他领域市场化代替官僚管理的经验告诉我们的，只有进行仔细的实验才能揭示我们所需要知道的东西。

小结

有两种不同的方法可以提高公共服务的质量：规章与合同承包。司法机构、立法机构和行政机构为其下属单位制定了很多规章，因为它们认为制定和推行规章更有成效。制定一项规章似乎能快速回应并解决人们的不满情绪。各种规章经常不需要彼此一致，这样，利用这些规章的国家机构也就不必在各种相互冲突的目标下做痛苦的抉择。执法部门不用墨守成规地监视政府机构以及承担起管理需强力约束的组织的任何成本，所以，也不必解决可操作性问题。规章的推行旨在加强行政及管理人员的权威（正式的权威），其结果是，颇得这些人的人心。

合同是一种交换协定，政府对其不感兴趣。合同不会像规章一样指定每一个步骤，只需说明想得到的东西（如购买桌子或卡车等），把如何去做的步骤留给承包商酌情决定，或者只就需要提供什么服务达成协议（如巡街、提供指导等），先不规定服务效果。政界人士希望所有利益受到全面保护，因此对合同中固有的不确定性不感兴趣。承包合同，作为交换协定，至少必须调和好某些主要权衡的因素，如成本和质量、时间和资金。合同双方必须承担全部支出，买方必须支付商品或劳务的费用，供货人则必须支付商品或劳务的成本。合同常常把实质性的选择权留给订货方或水平较低的合同操作方。

虽然我所做的这些对比中存在许多例外和限制，但总体上说明了政府为什么更愿意用规章而不是合同来解决问题，对存在争议的服务来说情况尤其如此。政府需要表现得能同时满足所有人的偏好，而不是根据个人的偏好程度让市场来分配商品。结果，证明合同优点的论据也就无人理睬。

也许有人会认为，订立合同可能对被我称为生产型和工艺型机构的组织最为行之有效，也就是说那些产出可以看见，且可以被测量的部门。在这些事例中，合同很容易制定和执行，且效率的增加也很好计算。但是，效率的增加可能不是最重要的收益，尽量节省资金当然好，但满足人们的需求才是更重要的。人类的那些重大需求往往是由程序型和解决型机构来处理的，学校和住房这两个管理项目就是很好的例子。如果在这些领域充分利用市场安排，我们可能会发现难以确定项目是否变得更有效率；想评估效率，必须先具备评估目标实现程度的能力。可是，怎样才算一个孩子受了教育或一套住房怎样才算舒适呢？对此，我们只有一些模糊的概念。然而，判断人们是否得到了满足很容易，因为市场的精髓就在于它给了顾客用脚投票的机会。