1940年，德国军队打败了法国军队；多年来，得克萨斯州的监狱曾有许多年比密歇根州的监狱管理得好；亚特兰大的卡弗高中在诺里斯·霍根斯的管理下越来越井井有条。这都是深谙管理之道的行政人员的功劳，他们牢牢把握住核心任务，根据任务恰如其分地分配权力，让他们的下属充满使命感，同时在工作上享有足够的行动自由。上述三个组织的核心任务各有不同，因此在组织文化和权力架构上也有差异，但有一点是相通的：它们灵活地结合激励、组织文化和权力架构三种因素，以便贴合任务要求。

从初次提到上述这些观点，到这里已经过去了19章，读者们也许会认为这些观点极其显而易见。如果读者都这样想，那么政府官员也肯定对此了然于胸。也许他们理智上是这样的。但是，不管前文费了多少口舌阐述从这些机构中总结出的教训，政治世界中运行着的日常激励因素引导出了一条非常不同的行动路线。

军队

尽管前线将士的指挥权和主动性最为重要，但五角大楼里却满是些企图从司令部或者直升机上指挥战斗的将军，他们通过无线电收集情报，然后靠计算机来处理情报。尽管步兵的技战术水平几乎是军事取胜的关键，但美国军队却习惯于把最优秀的人才安置在专业部队（情报、工程、通信），剩下的才留给步兵。尽管自1945年以来，除欧洲之外，我们与其他所有地方都打过仗，但陆军却继续把其大部分作战计划致力于对付西德平原上的坦克大战。

监狱

乔治·贝托在得克萨斯州惩教署的成就是有目共睹的，可是，很多观察家却对另一类监狱管理人员投去赞许的目光，这些管理人员追求的似乎是呼喊伟大的目标（改造囚犯和加强囚犯的自我管理），而不是最好的成就（安全、适宜的设施）。

学校

许多行政人员削弱校长的权力，并逼迫教师忙于填写各种报告，还要把家长、旁听者、利益集团和报界的抱怨降到最少，在大城市，这种情况尤为突出。老师们个个牢骚满腹，说自己被当成了机器人而不是专业人员，但他们又不约而同地反对事实上能给自己更大发言权的措施（在安排课程、管理课堂方面）——凭证制、奖励绩优生、开放式注册、加强校长权威等。诺里斯·霍根斯没能从亚特兰大的教育系统得到多少帮助，因为从政治上考虑，额外的资助必须“平等地”分给所有的学校，而不能重点投给那些表现最突出的。

上述这些人，将军、典狱长、行政人员以及教师并没有因为这种境遇而意气用事，正相反，他们在日常工作中正常应对这些激励因素和压力。这些激励因素包括掌控困难局势的要求，由于使命感不明确，或是根本没有，这使得局势难以控制。同时在面对有增无减的外部压力时，也需要绝不能退缩的态度。当选官员、利益集团、众多同行、传播媒介——这些外部集团要求参与并指导机构的运作，还通过制定规章并强迫机构时刻遵循这些规章使自己的要求得以实现。除此以外，经验、关于过去斗争的记忆、同事的期望等习惯性行为模式也限制了新行动的选择范围。

官僚们常常抱怨的“立法机关的微观管理”确实存在。在第十三章中，我们讨论武装部队时知道，五角大楼必须面对一系列急剧增加的程序，如听证会、报告、调查、法令修正、预算调整等。但是，总统的微观管理也出现了惊人增长。赫伯特·考夫曼注意到，半个世纪甚至更早以来，比起机构瘫痪，白宫更害怕机构独立，因此成倍增加了总统顾问机构和中央管理机构的数目，实行更高级别的审查。一旦你踏上国会或者白宫的控制轨道，接下来它就自己运行了。“不断出现的限制条件使机构做事更加墨守成规，抱怨也随之增加，于是更进一步的控制、检查和清理又开始了。”当论及法院越来越多地处理行政事务时，还能找到更多案例。

除去一些显著的例外，这一过程将行政管理人员的注意力，从如何界定他们所在机构的任务，以及无论任务是什么，他们必须遵守什么约束等问题上转移开来。那么，谁来决定机构任务呢？如果是生产型机构，有直观的产品和固定的工作程序，回答这个问题就比较简单：创建此类机构的法律和规章，同时也界定了它的工作任务。但对于程序型、解决型以及工艺型机构来说，答案似乎是没有专人决定，但又好像人人都可以决定。具体执行人员可界定任务是什么；偶尔也通过有意的设计来界定，在这种情况下，操作人员的观念会起作用。但通常任务是在无意间被界定的，于是，以往的经验、专业规范、形势和技术上的压力以及同伴的期望，一起塑造了他们的工作性质。

在政治环境条件良好的情况下，有才干的机构领导人会不时地出现，并扭转局面。这种领导人创设的新机构，能力独到、有强烈的使命感并能实现广为社会所看重的目标。陆军工程兵团、社会保障总署、海军陆战队、林务局、联邦调查局，以及别的几个值得一提的机构，在建立后的许多年里乃至今天，都称得上是公务部门的精华。这些部门的存在，是驳斥“所有官僚都才智平庸，只会收发文件”这一观点的活生生的例子。这还只是联邦政府的例子，再来看地方政府，在学校系统和警察系统里也有许多值得赞赏的组织特征。

但有人也许要问：现今，是否有人可以从零开始，重新创建海军陆战队、联邦调查局或林务局？有可能，但希望不大。谁有勇气建议创建这样一个机构？这个机构拥有自己的人事系统（减少了公务员获得终身职位的机会），有唯一的中心任务（不必屈从于外部集团的诸多要求），有严格的旨在灌输团队精神的培训制度（忽略了久坐办公室的人重视的细节和便利）。或者，我们得有多乐观，才会期望今天我们能以这样的方式建立一种社会保障机构，吸引才智非凡的人都到华盛顿来？难道其中不会有相当一部分人，不愿冒险纠缠于利益相互冲突的法律，不愿忍受媒体和国会的密切调查，不愿接受联邦政府的薪金水平与国会议员工资相关联，但又不敢提高自己的津贴？

认为这些优秀的机构都创建于一去不复返的黄金时代的想法，是历史浪漫主义式的愚蠢，但是同样短视的是我们否认曾因过于强调规章和外来压力，而为此付出了忽略机构本身的任务和使命的代价。玛莎·德斯克仔细研究了社会保障总署在管理残疾人保险金和救济金收入上出现的问题，最后她得出的观点也与上面一致：“如果有些机构表现得总不尽如人意，那是不是该考虑存在这种可能性，即要求机构做的和其所能做的事存在系统性不协调。”近年来，国会不断制订新计划并改造旧方案，速度之快让人应接不暇，为此而召开的听证会也都草草了事（参议院讨论1988年毒品法案时根本没开听证会）。要想适应没有止境的变化，政府机构必须随机应变并无所不能，“能快速地对方法更新换代”。这些素质，她总结道：“正是正规的大型组织很少具备的。”我想再加一句，政府机构通常要比正规组织更缺乏灵活性。

情况并没有因为我们全国上下抨击官僚习气的潮流而有所改善。在这个问题上，人们应该要有所认识，确实，官僚机构看重的是眼前而不是将来，是已知而不是未知，是核心任务而不是其他任务，许多机构实际上对“NIH”（其意为此处尚未涉足，没有先例）疑虑重重。任何一种社会团体，不论是住宅区、国家或其他组织，都存在着文化氛围，改变这种氛围就像迁移公墓那样艰难，有时还不免被人指责为是亵渎神灵的行为。很多保守派人士所说的确实是实情：政府企图做好实际上它没法做好的事。也正因如此，正如自由派人士所宣称的那样，政府的确也干了不少好事。如小查尔斯·沃尔夫曾说的，市场和政府都有缺陷；也许有许多事情我们希望集中解决，这就要求我们必须在不甚满意的方案中选择一个。

几个可能起作用的小建议

要改善现状，我们就必须减少对政府的管制。既然减少市场制约能增加参与者的创业激情并创造效益，那么减少对公共部门的制约也应该能激发它的活力。当然，两者间存在不同，价格体系和逐利动机给市场设立了规则，而市场之外的领域就不存在这种规则。尽管不确定是否能为公共部门找到替代规则，我还是要提几个建议。对于这两类机构，减少制约所导致的结果并不相同，但至少我们应该承认，即便对公务员而言，事无巨细的规章也不会让他在工作上更有干劲、更有自豪感或更好地发挥创造力。如果需要证明的话，最好的例子就是绝大多数人都讨厌在这种环境里工作：一举一动都会被人事后批评，任何开创性的建议都会被猜疑，任何一项决定只要存在争议就会被斥为不正当行为。

詹姆斯·科尔瓦德（James Colvard）在海军当了多年的高级文职管理人员，他认为政府有必要好好学一学私营部门的杰出方法：“侧重于行动，减少人员编制，在信任的基础上高度授权。”全国公共行政学会的一个专家小组（包含有16名担任助理部长的政府机构高级官员）发表了一份报告，提出了同样的看法：

多年来，政府被缠绕在费心设计的管理体系和越来越烦琐的管理程序之中。这样的发展并没有产生更好的管理，反而导致管理上的超负荷……程序盖过目标，组织丧失信誉，雇员也受到了牵连……在管理上，由于沉醉于工作过程，对领导力的关键因素的重视有所减弱。我们永远在完善工具，而使用工具的管理者则感到自己被忽视了……管理体系并不是真正的管理……那些负责设计和实施制度的人的态度……要从“控制思维”转为考虑“我该如何帮助机构完成其使命”。

可是怎么能做到既对政府“信任”和“放权”，又保证其负责任呢？如果说鼓励官僚都“照章办事”的社会观念是错误的，那么，放任充满热情的人陷入“使命狂热”之中，让他们按自己的理解去实现一些模糊的公共目标，问题不也很严重吗？（斯蒂芬·埃默森写过一篇精彩的报道，提醒人们在某些高度保密的军事情报部门和秘密行动组织中存在使命狂热。）细数我们所知的官僚对自主权和制订规章的政治回报的欲望，可能会为他们找到一个理由，支撑他们自愿放弃“控制思维”，转而采纳“履行职责”思维吗？

恐怕不会。但值得思考的是，一个适度摆脱了束缚的政府会是什么样子。可能看起来就像它们刚成立时的样子。当年陆军工程兵团、林务局以及联邦调查局等优秀的联邦机构刚创立时，联邦政府正充斥着政治庇护、集团阴谋以及层出不穷的贪污腐败。那时，创立一个精英机构也许比今天容易，因为现在的问题是虽然在庇护和腐败方面问题有所减少，但形式上更加不正式、更复杂。当然，建立优秀机构的关键因素一直没变：机构得由强有力的领导开创，要有能力让下属对其忠诚，熟知职责，同时让大家充满明确且强有力的使命感，吸引有才干的工作人员，使他们相信自己正投身于与众不同的事业中，并不断地对下属提出苛刻的要求。

如今，成立新机构的机会不多了，人们能想出来的机构差不多都有了。尽管如此，机构变革的教训仍然佐证了研究其创立时所得出的结论。

第一，领导人必须了解自己所在机构的文化以及它的力量和局限，也就是说，下属的理念构成了机构的中心任务。如果一个组织的成员普遍接受并非常赞同这一文化，则该组织就有了使命感，这使得领导人可以节约使用稀缺的激励手段（有些事，即便没有丰厚回报，人们也愿意去做），充满信心地公布总体目标，因为心里确信下属知道如何实现它，并有勇气承担责任，因为知道下级的决定会符合高层的期望。

优秀的领导人明白，普通工作人员也能做出敏锐精准又切合实际的判断，但前提是行动要彼此相关、联系紧密。人们天生不易记住很多彼此没有关联的事，对相互冲突的任务也不能做到合理平衡。人们希望知道对自己的要求是什么，在回答这一问题时而不愿意被告知说“一方面要这样，另一方面要那样”。

官员们必须明白，在界定核心使命和列举任务目标时（无论这样的目标是否符合核心使命），有许多竞争者在角逐这个界定权。专业出身的具体工作者为机构贡献了技能，但也带来了他们的个人偏向，比如律师、经济学家和工程师观察世界的方式完全不同。你没法把他们当工具使用，并要他们在你的使唤下恰如其分地完成任务。布莱克与德克公司（Black and Decker）可能会生产这样的工具，但哈佛大学和麻省理工学院可不培养这样的人。同事之间也会设定执行人员应该遵从的期望，特别当后者在危险、无法预测或可能产生冲突的环境里工作的时候。你可以把巡警或学校教师的形象描绘得非常完美，但除非你了解街头和课堂对职业者的要求，你的构想将始终是一种艺术创作，只能陈列在某种“组织博物馆”里。

向机构灌输使命意识有好处也有代价，具有强烈使命感的机构很少将精力放在那些与核心使命关系不大的目标上。国务院的外交官不会对使馆的安全问题有多大兴趣；中央情报局的情报人员对反间谍工作的关注也远远不够；缉毒局的麻醉品专家也不够重视医生处方不当的问题；田纳西河流域管理局的动力工程师主要考虑提高发电机的效率而不是环境保护；美国空军的战斗机飞行员把航空运输看作家里的继子；在航空母舰上坐镇指挥的海军将领对提高扫雷艇地位这件事丝毫不感兴趣。

如果一个组织必须承担多种任务，那些并非核心使命的任务就有必要得到特殊呵护。这要求给予下级任务单元自主权（比如为他们提供一套特殊的组织职务），还要设计晋升路径，让承担非主要任务的具有天赋的工作人员有机会凭能力晋升到该机构的高级职位。不过，没有哪一个组织能把庞杂的工作做到尽善尽美，总有一些事情做不到位。碰到这种情况，明智的领导人会将一部分不重要的工作交给别的机构，或为此项任务设立的全新的机构。无论在公立机构还是私营机构，管理有多项使命的庞然大物都有风险，因为领导者的精力是有限的。此外，臃肿的机构很难培育出使命意识，无所不为的代价是结果乏善可陈。控制欲强的官员拒绝把任何工作移交给别人，即使自己丝毫不重视这项工作。这种做法会让他陷入困境，很快，工作败绩就会引发政治或者组织危机。国务院早就应该摆脱建造使馆的杂务，外交官在许多方面是好手，但并不包括监督木工和管道工，应该让建筑部门（陆军工程兵团或海军修建大队）来负责。

第二，与政治监督者协商，并就哪些是机构必须遵守的核心约束，哪些是可以灵活应对的次要约束达成一致。但老实说，做到这一点几乎不可能。国会（还有一些州的立法机关）中权力的分散，总统和州长的言而无信，这些即使不从别人那听说，自己也会有所体会，最后都使我们发现在绝大多数情况下，任何约束在任何时候都是不可违反的。不过，经过努力，我们或许能争取到一点回旋余地。中国湖试验尝试了一些不那么呆板的人事制度，此后，有些机构获准实行这种制度，并且国会可以扩大实行范围。开明的国会议员也许能为与中国湖试验相似的计划，如采购规章争取到法律肯定，机构领导人很有必要花时间向议员展示具体该怎么做。

第三，权力分配和资源控制应与承担的任务相匹配。一般来说，权力下放的最低层级应该是那些所有重要信息都可得到的地方。随着所处层级的不同，官僚体制也会产生巨大的差异。一个极端的例子是国内收入署和监狱这样的机构，统一标准和精确控制对其非常重要。大多数情况下，它们遵循由中央制定的严格制度。另一个极端例子是公立学校、警察部门、军队等组织，因其工作在具体操作上存在的不确定性太大，基层人员必须有（其实如果没有，他们也会自行行使）办事自主权。

一个很好的例子便是军火采购工作，它可以用来分析上述情况。在有关武器采购的诸多批评中，所有评论者都认为，将控制权设计得过于集中是一个问题。购买新式飞机就像重新装修：不完工不知道要花多少钱。而且很快就会发现，中途改变主意的开销极大，至于拿主意只能交给现场与管道、电线、搁板打交道的人了。五角大楼负责买飞机的人就像从来没造过或装修过房子的住户，之所以会这样，是因为五角大楼及其法律上的监管者拒绝把权力下放到能做出合理决定的人手中。

同样的分析也适用于公立学校。正如约翰·查布和特里·莫所说，公立和私立学校的区别在于有效控制源不同。私立学校是校长，教会学校是小规模的教区负责人，而在公立学校就得由规模庞大、臃肿不堪的校董事会的官僚来做决定，至少在大城市里是这样。当然，这种区别有政治原因，我们完全可以理解，但除此以外就找不到能说得过去的理由了。许多对公立学校抱有同情心的评论家想改善公立学校的情况，他们相信唯一有效可行的变革就是把教学管理，包括人事、计划和教学的决策权交给学校。

第四，用成果来评判组织。本书先前已经阐明，对于什么是构成政府中有价值的结果的因素，是一个有争议的问题。不过，即便有了明确的行动标准，立法人和执法人也置之不顾，结果就往往不尽人意。威廉·E.特科特（William E.Turcotte）对两个州政府进行了比较，观察它们各自是怎样监督酒类行业的，其中一个州为管理人员制定了明确标准，另一个州的标准含混不清甚至自相矛盾，结果前者明显比后者获利丰厚，而且管理费用也低。

虽说成果难以评估，但是除了像往常一样，还是有很多事可以做的。评估私立学校、医院或安保机构的效益，并不比评估公立学校、医院或者警察部门更容易。政府绝不是唯一难以评估成果的组织。

解决政府的这个问题有两种办法。一种（上一章讲过）是把工作或者成果放到市场式的环境中，由顾客和消费者而非专业评估人员来承担评估工作效果的责任，并赋予他们用脚投票的机会。这里所说的“顾客”，可以是一个市民，也可以是政府机构，重要的是顾客能自由挑选相互竞争的供应者。

不过，有些公共服务是市场没法提供的，确切地说，是永远不能提供的。我们可以想象允许父母来挑选学校，但没法想象让他们挑选（大多数情况下）警察部门或军队。这种情况下，就得采用第二种办法来评估公共部门：搞一个示范工程或者做一个试验。（我将交叉使用这两个概念，尽管有些学者明确区分了它们。）所谓试验，就是有意识地调整一些状态，来评估这种干预的作用。其涉及的问题是：“如果事先安排别的状态都维持原状，一旦改变甲，乙会发生什么变化呢？”这事听起来简单，做起来则不然。

好的试验（坏试验比不做还糟）要求如下：第一，确定被测试的行动，把它称作药方，“药方”可以是某项治安策略、学校课程安排或一个福利计划。第二，设定治疗的预期影响，称之为效果。“效果”可以是犯罪率、成绩单、工作成效、居住条件或收入水平。第三，对某一组（试验组）开出“药方”，保持另一组（控制组）不受影响。“组”可以是一个警察辖区、一班学生、一栋住宅的住户或符合某些条件（比如低收入）的人。确定组内成员的方式十分重要，它必须是随机的，也就是说，所有合格的警察辖区、学校、住户还有其他人应该随机分入试验组或对照组，这意味着两组人的所有特征都可能相同。第四，评估各组实施“治疗”前后的状况。第一个评估描述的是初始状态，第二个则是效果。在“治疗”结束后，对效果的评估还应持续一段时间，因为有试验表明，不少“治疗”有短期效应并消失极快。第五，确保评估是由提供“治疗”以外的人做的。当事人往往相信自己的工作是有意义的，所以他们会不自觉地按照使“药方”看起来有效的方式去搜集数据，即便实际情况并非如此。

这些步骤就是为了找出到底是什么在起作用。通过运用这种方法我们发现，在某一条巡逻线上，即便把警车数量增加2倍也不能降低犯罪率；徒步巡逻可以降低人们对犯罪的恐惧，但无法（一般而言）减少犯罪发生率；扣留虐待配偶者比劝解更能减少（在一定时间内）未来发生家庭暴力的行为。我们发现提供收入补贴（相当于反向所得税）会降低人们的工作热情，有时还会使家庭解体。我们发现提供专门的就业培训和帮助，能明显改善享受福利的母亲的就业状况，但对有犯罪前科的人和被学校开除的人无法奏效。我们也发现住房补贴计划虽然没有改变住房的库存状况，但提高了贫困家庭的福利待遇。此外，我们还发现灵活的工资和分级制度使海军研究中心的管理者们获益匪浅，并且改善了工作氛围。

失败的或有缺陷的管理试验也不少。20世纪30年代，为了找到改善加利福尼亚州救济局福利工作效果的办法，赫伯特·西蒙进行了一次试验，这大概是这一领域内史上第一次认真严肃的试验。尽管设计精巧，但试验组的变化显示出相矛盾的结果，救济局的政治环境非常不稳定，以至于不能确定到底能不能得出任何有用的结论。在阿拉姆洛克（Alum Rock），由于政治上的需求，限制了私立学校参与，评估教育券制度的努力成效甚微（参见第十九章）。无数的“研究成果”徒有评估之名，其实只是项目人自以为是的谎话。管理学是政治领域而非科学实验室，管理部门的评估人员必须遵从这一事实。人们很难找到兼顾二者的解决办法，不过只要找到了，它就比单纯的经验更能反映作用因素。

枯燥琐碎的研究工作大概难以满足一些人的胃口，这些人想为大问题找到圆满的答案，大问题指的是“我们怎样才能控制住猖獗的官僚主义？”或者“我们怎样才能释放出那些矢志奉献的公务员的创造才能？”但公共管理并非寻求“圆满答案”的地方，它只是一个由各种机构组成的世界。这些机构被设计出来的目的，就是让那些不完美的人通过不尽如人意的程序对付着难以解决的问题。

第五，也是最后一点建议，它源于用成果来评判组织的局限性。所有的组织都追求根据标准作业程序行事带来的稳定的安逸。当改变结果不可知或模棱两可时，官僚们不会为了更好地达成目标而积极改变这些标准作业程序，他们至多只会小修小补以适应外界的压力。标准作业程序代表的是一种由圈内人自行把握的平衡，它兼顾着环境要求、专业规范、官僚思维、同伴期望以及领导层对该机构的特别要求。人受制于组织，组织由标准作业程序所驱动，标准作业程序则自成一体不受干预。要想把程序压制人的反作用降到最低，唯一的办法是把组织的数目、规模和权力压缩得尽可能小。如果前面四个建议都不起作用，读者就只能正视现实了，如果无法解决官僚体制问题同样也无法“解决”政府问题。更准确一点来说：所有复杂组织都沾染着诸如杂乱无章、官样文章、怕负责任等官僚主义习气，这些问题在政府机构中更突出，因为政府本身就是杂乱无章的制度化（基于缓和各种互相冲突的要求）、官样文章的制度化（基于满足那些无法缓和的要求）和逃避责任的制度化（基于减少批评以维持权力的愿望）的体现。

简言之，只有政府规模小些，官僚主义才会少。在跟政府机构打交道时，我们碰到的许多困难——即便不是绝大多数——都源于这些机构隶属于一个支离破碎的开放性政治体系。如果机构有了使命感，诸多约束得以放松，分散权力，同时以政绩而非获得的资源来评判官员，那时，立法者、法官以及游说者就不得不损失自己的利益：他们必须对有影响力的选举人说“不”，放弃扩大自身影响力的机会；他们必须慎重对待自己的工作，认真评判每一个新计划在组织上的可行性和在政治上的受欢迎程度。这很难想象，一方面因为政治家和法官们没有促成其事的愿望，另一方面民主国家的政府虽然办事效率不高但也有不少事情要做。老百姓在抱怨“官僚机构”时，最有可能错以为问题源于管理。事实并非如此，问题其实源于统治。

官僚体制与美国政体

美国宪政体制最主要的特征是分权，这加重了前述的许多问题。合众国的各级政府并没有被设计成高效率或强有力的政府，而是强调它的包容性和可塑性。这样安排的人总是设想联邦政府应该是职权少且权力有限，只要这个设想正确（在一个半世纪的时间里是这样的），公共行政的质量就不会是一个严重的问题，只有那些想通过整治政府来整治社会的改革家（伍德罗·威尔逊大概可算第一位）才不这么认为。开国元勋们知道，分权会给实施新计划或者建立新机构造成困难，以至于根本没有必要考虑它们的管理问题。结果，对于我们应该如何进行行政管理，宪法并没有做出明确指导。至少在内战将这个问题摆在我们面前之前，当你谈及“行政问题”时，没有人知道你在说什么。

在欧洲，情况完全不同。国王和君主长期进行统治，当他们的权力被议会夺走时，统治的传统已经牢牢扎根了。议会制度下，部长们从一开始就考虑行政问题，因为这些国家的确有事可管。行政权集中于首相（总理）之手，议会对行政事务没有多少发言权（总体而言），这有利于控制行政机构，使之服从中央的意志。许多欧洲国家的宪法可能是由管理学院撰写的。

今天，美国在每一级别上都有规模大而活跃的政府。有人担心这些精心设计——以小型政府来保障自由——的宪政体制，在政府规模太大时会显得捉襟见肘。对比美国和西欧国家在环境与工业立法（第十六章讨论过）时的做法就很能说明问题：这边，分权制袒护（如果不是导致的话）了呆板而相互矛盾的立法；那边，权力的统一保证了平稳和协调的法令。

然而，我不相信选择这么简单。评判分权的利弊足可以再写一本书，它们所牵扯到的远比评价公共行政涉及的多。不过，即便只谈行政，我们对美国的体制仍然有许多话可说，而且远不止于其批评者说的那些。

美国的官僚体制几乎有别于所有其他发达国家，它充满矛盾，同一套制度里包含着两种相反的特性：规则重重而又有各种机会。我们的规章制度严苛，要在别的国家这无疑表明官僚体制脱离民众，不关心百姓的疾苦，醉心于权力和特权，像一架复杂而精巧的折磨人的机器，能够摧毁任何反对者的意志。我们的制度又允许参与：顾问团、市民小组、社区理事会、国会调查团、热心维护正义的记者以及捍卫法令的律师。要在别处，这些会被当作行政管理体系不成系统的证据，是拙劣的荒唐玩意儿，效率低下，还充满腐败和偏见。

上述两种特性，即规则与开放可以同时存在的事实，肯定会把马克斯·韦伯吓一跳，而且会震惊（或者难倒）很多正在研究这个主题的学生。这个国家公共行政上的官僚主义既不像韦伯所希望的那样合乎理性，且有预见性，又不像他所担心的那样机械呆板。它受制于法律，却没有过于强权；它保证了参与性，却没有滋生腐败。这种奇怪的局面之所以能存在，部分是因为美国人民的特点和道德观；他们太随便、冲动，容易受别人影响，根本没法做中立的旁观者，或者像葛擂梗（Gradgrind）那样，追求利益且感情冷漠。另一部分源于体制的性质：我们宪法体系中最重要的立法部门享有非同寻常的权力，使专家构成的政府一无所有，但借此公民可抵御权力滥用。若想做些改变就必须建立一整套完全不同的体制，但为了革除官僚体制的弊端似乎并不值得这么大动干戈。议会体制越能一贯支持官僚机构，给公众带来的官僚主义习气也就越多。各自为政的美国体制可能使政府混乱，但联系紧密的欧洲体制却使政府庞大臃肿。

与此同时，我们的国家尽管法令戒律多得令人眼花缭乱，尽管有人锲而不舍地想用政府来整治社会，结果是，我们仍然能够随时喝到饮用水，可以几秒钟打通电话，信件可以在一天之内寄达，护照可以在一周之内办好，社会救济金支票总能按时收到。部分州立监狱和大多数联邦监狱都体面且人道。大多数美国人一边咒骂着，一边仍然缴纳各种税款。人们真应该到夜航的航空母舰甲板上，亲眼看一下2000名19岁的小伙子是如何准确无误地操作有史以来人类创造的最复杂的系统。上述事情不会在世界其他很多地方发生。能把这些都做到，就足以令人惊奇万分了。