崇祯十五年冬，李自成等部起义军已经稳定地控制了河南省的广大地区，开始派遣地方官吏，建立同明政府相对峙的农民革命政权。起义军南下湖广，使其占领的地方越府跨省，取代朱明王朝的形势逐渐成熟。再加上起义军本身实现了统一，就为建立中央政权创造了条件。崇祯十六年春，起义军改襄阳为襄京，建立了中央机构，同时在政治上、军制上和经济上采取了一系列措施，为建立全国政权奠定了基础。

在政治上，主要是普遍地建立各级政权。中央政权设立于襄阳，暂名为“昌（倡）义府”（奉天倡义文武大元帅府的简称）。李自成以奉天倡义文武大元帅的名义担任最高领导人。这时还没有建国号，也没有改元，文移布告俱以干支纪年。中央机构中设丞相一人，以牛金星任之。设吏、户、礼、兵、刑、工六政府，分理政务。各政府置侍郎一人，以喻上猷为吏政府侍郎，萧应坤为户政府侍郎，杨永裕为礼政府侍郎，邱之陶为兵政府侍郎，邓岩忠为刑政府侍郎，姚锡胤为工政府侍郎。侍郎之下有从事等官。

地方政权设置的情况是：由于当时所占领的地区只有河南省的大部和湖北省的一部，所以暂不设省一级机构；在原来明朝道一级的管辖地区，取消分守道和分巡道的名称，设防御使一人，主管该地区的行政和治安。各府设府尹，另据事务的繁简，酌情设立府同、府判等官；州设州牧，大州增设州同；县设县令、主簿等官。各级官员都分别颁给印信或札付，逐步走上正规。为了镇压地方上反革命势力的叛乱和其他破坏活动，除在军事要地部署劲兵驻守以外，还在县一级以上地方设立都尉、掌旅、部总、哨总等武职官员，统领地方武装。过去一般史籍中，只注意李自成派设的地方文职官员，便给人一种印象，似乎大顺政权及其前身不重视巩固地方，除孤零零一两名文职官员外没有什么护卫力量。这是不正确的。在地方志和一些文献里，可以查到不少大顺政权地方武装的记载。到崇祯十六年五月，李自成的襄阳政权派设官员的地方，已经北至黄河南岸，南达湖南的澧州、安乡、华容，可以说是颇具规模了。

大规模地建立政权机构，需要大批知识分子。李自成便通过征聘和调集诸生考试，以选拔人材。如占领荆州后，在崇祯十六年正月考试诸生，题为《三分天下有其二》。参加考试的共九十人，中式者七名。首名赏三百两银子，其余六名赏一百两；未中式者也赏给十两以资鼓励。在河南，也移文“防御使考取生员，一、二等者送伪吏政府选官，又提调府州县在籍乡绅，量材擢用。”

在军制方面，随着起义军组织上的统一而作了重大的整顿和改革。其主要措施是：一、根据形势发展的需要，把起义军划分为担负攻城野战的五营和镇守重要城市和战略要地的地方军；二、授予各级将领以正式的职称。

先说五营。按照吴伟业在《绥寇纪略》中的记载，可知其大致情形如下：权将军二人：田见秀、刘宗敏。据说田见秀“为人宽厚”，能得众心，所以命他“提督诸营事”。刘宗敏的主要职责是，充当李自成的左右手，并指挥总部的直辖部队——中权亲军。

中权亲军：在刘宗敏之下有帅标正威武将军张鼐，威武将军党守素副之；帅标左威武将军辛思忠，果毅将军谷可成副之；帅标右威武将军李友；帅标前果毅将军任继荣；帅标后果毅将军吴汝义。

左营：制将军刘芳亮，左果毅将军马世耀，右威武将军刘汝魁。

右营：制将军刘希尧（当作袁宗第），左果毅将军白鸣鹤，右果毅将军刘体纯。

前营：制将军袁宗第，左果毅将军谢君友，右果毅将军田虎。

后营：制将军李过，左果毅将军张能，右果毅将军马重僖。

贺锦也被任为制将军，“在诸将之右”。

以上就是吴伟业所说的“五营二十二将”。五营是肩负攻城野战的主力，随着农民革命的迅猛发展，起义军占地日广，许多原属五营的将领也转变成了镇守地方的大将。《绥寇纪略》说，“凡进战，视中权所向，四营制将军各率其偏裨以从”，不符合事实。当时李自成起义军兵员已达百万，各营在作战时基本上是独当一面，不是什么“视中权所向”一哄而上。彭孙贻记“百万之众，惟闯马首是瞻”，也反映了类似的错误。下面通过对起义军进军情况的叙述时，将继续阐明这一点。

再谈分镇地方的军队和主将的情况。由于李自成起义军当时占地日广，设立了各级地方政权；在兵力对比上也已经占了压倒的优势，早先的随占随弃的流动作战形式已经不能适应新的形势，于是李自成便开始部署将领统兵镇守地方。襄阳时期，受命分镇地方的情况在《绥寇纪略》中是这样说的：

“其次则分地以定卫帅。自成在中州所略城辄烧夷之，无意守。既渡汉江，长驱入荆，念天下莫予难者，谋先守荆襄，次守承天、德安，渐以及于汝宁。而增置卫帅十有三人。襄阳者，贼之腹心根本地也，设襄阳卫，左、右威武将军高一功、冯雄，各领三千人为久戍（原小字注：又有杨彦昌守襄阳）。荆州，襄之上游，设通达卫，用任光荣为制将军，配以六千人守荆州。彝陵，楚蜀之门户，分通达卫左、右威武将军蔺养成、牛万才兵千四百人，佐以都尉张礼水师六百人共为守。守荆门者，都尉叶云林，本郏县诸生，所将止六百人，则以荆门有彝陵为之蔽也。马守应于已贰，改用威武将军王文耀，配以荆州兵六千守澧州。承天特置扬武卫，以果毅将军白旺守安陆。而献陵，我师所必争，即左营都尉马世泰为分驻。又以威武将军谢应龙守汉川，防左帅之泝流而上也。汝宁卫威武将军韩华美守信阳，北扼孔道。均平卫果毅将军周凤梧守禹、郑二州，西备关中。”

这段记载有不够准确的地方，也有不少遗漏，但是基本上勾画出了李自成在襄阳时期为巩固地方所作的军事部署。后来的事实表明大顺军在湖广和河南屯驻的镇守军队，对于官军的进犯和当地官绅地主的叛乱活动，是一支有效的威慑力量，保卫了农民革命的胜利果实，基本上稳定了后方的局势，从而保证了大顺军主力在西北、华北的胜利进军。直到一六四五年李自成在优势清军的攻击下从陕西败退时，这些地方仍然处于大顺政权的管辖之下。事实证明，那种认为李自成等起义军领导人不重视巩固地方的观点，是违反历史真相的。

在经济方面，起义军采取的措施主要有两项：一是取消明政府的横征暴敛，为农民安心生产创造必要的条件。起义军出示安民，宣布“不催科”，“三年不征粮”。二是采取切实步骤保护和恢复农业生产。对于缺少生产资料的贫苦农民，起义军及其政府为之提供耕牛、种子，还规定了保护耕牛的政策。崇祯十六年正月二十五日，明给事中李永茂在题本中说：起义军“禁杀人，偿命；且约杀牛一只，赔马十匹。” 又说，“贼以禁杀课耕，张官设吏，簧惑民心，立定根脚。”同年二月明湖广郧阳府监纪推官朱翊辛锌奏本中亦说：“贼又给牛种，赈贫困，畜孽牲，务农桑，为久远之计”，出现了“民皆附贼而不附兵，贼有食而兵无食”的局面。起义军还在一些地方实行屯田，除了“募民垦田”以外，义军战士还直接占领明宗室、官僚地主以及无主荒地进行屯种，借以解决部分军需，免除或减轻群众的负担。上引李永茂题本中就说到：“刘、贺二贼，将南阳迤南并西北楼寨庄田俱已占完”，又说起义军“占襄阳地土耕种”。《平寇志》卷六，也记载当时明政府有人得到消息说，起义军“欲取河南、河北牛只，屯田皖（宛）、叶。”

历来剥削阶级的史家及文人，对于起义人民所作的利国利民的好事总是噤若寒蝉，竭力抹煞，甚至颠倒黑白。只是在他们的内部谈论到革命风暴之可畏，需要采取对策的时候，才偶尔透露一点他们所获得的情报。这就使后来的人在探讨历史上群众革命时期创造的业绩造成了材料上的困难。只有了解这一点，才能明白封建史籍中保存下来的零星记载，有如吉光片羽，是何等的珍贵。透过它们才使我们多少能够看到一点历史的真相：起义军建立的农民革命政权是非常注意恢复社会生产，重视解决民生疾苦的。由于文献资料之不足，我们对于李自成起义军所实行的保护和恢复农业生产的规模与效果，已无法作更具体的叙述。但是，一个基本的事实是可以肯定的，在拥有百万大军的大顺政权所管辖的地区里，军民生活是有保证的。除了地主阶级的叛乱事件以外，没有看到贫苦农民由于饥寒所迫而起来反抗农民政权的记载。在明末社会生产凋敝已极，大规模用兵之际，能够既保证兵员的供给，又使农民感到“安舒”，应当承认是个奇迹。这同明廷控制地区内极目荒凉的衰败景象，适成鲜明的对比。崇祯十六年五月，明保定巡抚徐标入对时说到他的见闻：“臣自江淮来，数千里见城陷处荡然一空，即有完城，仅余四壁，蓬蒿满径，鸡犬无声，曾未遇一耕者。土地、人民，如今有几？皇上亦何以致治乎？”崇祯皇帝听了也为之“欷歔泣下”。正因为历史事实如此，所以我们才无法同意那种指责起义军不重视生产，只是象游牧部族逐水草而居一样，今天把这里吃光了明天又到别处去吃的所谓“平均主义”而导致“流寇主义”的错误说法。