民国时代最上层的政客，差不多都是天堂地狱之间的边缘人。因为他们所处的时代是个波涛翻滚的转型期。前型（有两千年历史的帝国制度）已毁；后型（今后两千年的民主制度）未奠。他们一般都是忽前忽后，不知所适地在两型之间走钢索桥。上有光明灿烂可望而不可即的天堂；下有怪石嵯峨、阴森险恶的万丈深渊，一步踏错，或一念之差，便会坠入谷底，而粉身碎骨。他们自己遗臭万年不打紧，索桥被他们弄断，全民族也随之滑坡，尸填沟壑，彼岸无期。这种一失足成千古恨的最明显的例子，就是袁世凯和汪精卫了。汪氏当年如不因误听他那心际狭小而又生性泼辣的老婆之言，在一念之差中，当了汉奸，抗战后在蒋公弄得捉襟见肘、无路可走之时，就是“汪先生”的天下了。哪还轮到胡适之、李宗仁来做总统呢？而中国共产党的政权之所以能在中国历史上出现，其第一个“千古功臣”，绝不是张学良；张也向不以此自居。他甚或公开地说是他当年犯了错误，虽然他并不改悔。少帅就曾向笔者说过，他是以部下身份，阴谋反对长官，他自己的部下，如果也以同样阴谋反对他，他早就把这人枪毙了。换言之，他如果是蒋介石，他早就把他自己枪毙了。所以他对蒋之关他五十年，毫无怨言。少帅近一百岁了，据说头脑还很清楚。此语可复按也。中共的“千古功臣”，更不是日本军阀，而是当年内部倾轧无已时的国民党本身啊。国民党自己胡搞一通，才搞出个共产党来，哪能乱怪他人呢？

是谁搞垮了袁世凯

再翻翻历史，回头看看袁世凯：袁氏在民国二年（1913），镇压了二次革命，削平了国民党的三藩之后，是何等声势？乘此声势，他就应该虚怀若谷，好好地为国为民，做点善事。但是他不此之图，却要起邪心，做皇帝。结果就因一念之差，摔下钢索而粉身碎骨。朋友，试问老袁为何失败，而失败得那么惨？他是被风流小将蔡锷打垮了？非也。朋友，袁世凯就因一念之差，而为全民所弃也。悲夫！

我们要知道，袁世凯在称帝之前，中华民国原是个统一的国家啊。中央政府也是个可以驾驭全国的政府啊。袁大总统在一般黎民百姓和知识分子之间的声望，是远在孙前总统之上，至少不在当时的中山之下。连蔡锷将军当时对所谓“党人”也颇感不耐。笔者在《袁氏当国》中就提过，二次革命期间，蔡锷（时为云南都督）就曾发过拥护中央、痛诋李烈钧造反的通电。当时又有谁能够逆料，三年之后，蔡李二人又联袂率领护国一、二两军，北伐讨袁。这又是谁之过呢？千不是，万不是的是，袁世凯在一念之差中，上了儿子的圈套，要做起皇帝来。这一失足，他自己遗臭万年不打紧，却使我们的国家民族，几乎也被拖到万劫不复的绝境。这纯粹是个历史上的“偶然”嘛。袁世凯之想做皇帝，原是一念之差搞出来的嘛，是啥鸟“历史的必然”呢？丘吉尔在打了第二次世界大战之后，痛定思痛，就曾在他的二次大战回忆录里面，举出过好些例证，来说明“偶然”怎样改变了历史的方向。

宏观有其必然，微观难免反复

笔者在不同的拙著里曾反复地解说过，从宏观角度来看中国近代史的发展，是有其必然性的：那就是帝制向民治转型，众星拱北，万水东流，这是任谁也改变不了的大趋势，是个历史的“必然”。今后两千年，至少是今后五百年的中国是个“民治”的中国，是任何人都无法否定的、扭转的。

可是，从微观的史学法则来观察，则这条通向太平之洋的长江大河，每个阶段都是反复无常的、捉摸不定的。“共和不如帝制”；“选举我是绝对不相信的”；“民主专政至少再搞二十年”…‥还有举不尽的语录，和不够资格叫语录的语录呢。但是这些“反复无常”、“捉摸不定”的小阶段现象，却改变不了“万水东流”，或“权力滑坡、独裁专制、逐代递减”的大趋势。看不清这一“历史的客观实在”的政客，必然就会在时代的潮流上落伍，终于被历史斗垮、斗臭。袁世凯的悲剧，就是他的时代背景，和知识条件，使他无法看清这个大潮流的总方向，而误走回头路的结果。

吾人在世纪之末的观光客，站在巫山十二峰之巅，俯视三峡之中千帆齐下，大小船夫、袁皇帝、蒋总统、毛主席，乃至最近以香槟浇头的小马哥，强颜欢笑的阿扁哥……或沉或浮，乱成一片，千里江陵一漩涡，看得好不清楚。但是身在船上的操舵者，面对削壁险滩，波翻浪滚，生命交关，何由得见呢？他们自己并不清楚的故事，搞历史的人却不能忽略。一个一个的慢慢来交代，现在还是先谈谈袁皇帝的后遗症：

从较好制度、可行制度到破产制度

袁世凯在身败名裂、忧愤暴卒之后，他身后留下的烂摊子，无人能够收拾，其后遗症至今未了，我民族可就跟着吃苦了。

笔者不学，曾在不同的拙著里，一再说过：我们那个有两千年历史的帝国文官制，不是个“最好的制度”（best system），但是它和与它同时的其他文化相比，它却是个“较好的制度”（better system），至少是个“可行的制度”（functional system），所以它才能延长至两千年之久，而没有消灭。

这个可行的制度，可行在何处呢？再三言两语交代一下。我国自秦皇汉武以后，必然和偶然的因素交互为用，使我们的“政治社会结构”（socio-political structure）走进了一个“国家强于社会”（state stronger than society）的特有的模式。在这个模式里，最大的问题，是强有力的中央政府能维持长期稳定的问题。而长期稳定的关键则系于中央政府的接班制，也就是继承制。解决这个问题，智慧加机运，我们的祖先选择了“帝王传子制”（注意：不传女），它能够一传至十代以上而不出大纰漏。这是在历史上打破金氏纪录的政治制度，为其他任何文化所无也。

汉初诸吕之乱时，顾命诸大臣，咬定了一个“非刘不王”的原则，并声明“非刘氏而王者，天下共击之”。试问当时诸大臣对刘氏真是如此效忠？非也。朋友，他们都是一批了不起、有远见的政治家也。他们为的是奠立一个稳定的中央政府，为万民造福也。我国古代本有所谓“传贤”、“传子”的两个传统。但是他们知道传贤，牛皮而已。传子才是个“可行的制度”，可以加以不断地改进也……在古代史上能和中国平起平坐的只有个罗马帝国了。罗马帝国就是在这方面败下阵去的。罗马帝国晚年出了三十个皇帝，就有二十九个被杀掉。朋友，将货比货，你能说我们中华帝国所行的不是个“较好的制度”？

地域庞大、人口众多的大帝国，第二个大问题，便是闹分裂，搞藩镇跋扈，军阀盘踞。我国最早的帝国政治家，对此也有最适当的安排，能防患于未然，化之于无形。为此，除掉短期的唐末之外，汉宋明清一传数百年，都未发生太大的问题。你看近在眼前的晚清七十年，动乱若斯，有没有军阀横行呢？你说人家是封建落伍，三座大山。

最后，大帝国里的草根老百姓，总得有个和平安定，善有可褒，恶有可告，安身立命，有保障，有公平的社区生活。这一点在我们传统帝国里的正常状态之下，都有其可圈可点之处。当中西两文化在16世纪、17世纪初次接触时，康熙、乾隆的中国，未必就不如路易十四、路易十五的法国。双方是各有短长也。不幸在19世纪之末，在双方较劲之下，我们败下阵来，破了产，社会文化、政经制度，就被迫转型了。在转型期中，新制尚未奠立，旧制已玉石俱焚了。凡事没个标准可循，旧社会出身的政客（如袁世凯）就晕头转向，莫知所适，不得已就只有乞灵祖宗，反动回头；革命阵营出身的政客，就食洋不化，自以为是，而胡作非为了。

袁的烂摊子变军阀温床

袁所留下的后遗症便是全国皆兵，军阀横行，民无噍类了。在最糟的晚清七十年，并没有什么军阀嘛。何以袁氏一死，便弄得军阀遍地呢？这就是转型期的悲剧了。转型期中，新兴的制度还没有建立（至少要两百年的时光，庶几有望），而旧的制度则可毁之于一旦。在新旧交替的真空期，就民无噍类矣。

笔者不学，亦不幸而有幸，就生在这么个转型中期。幼年所受的，也就是这么个不中不西、不新不旧的转型教育。青年期治史也是个不新不旧的初生之犊，对所见所闻的感染，如军阀横行、国共党争，也写了些大胆的假设之文。认为当权者除旧太过，布新不足。今日重写《袁氏当国》，每忆及青年期所作亦未必全无道理，有时甚至自惭老来思路反不若青少年期之锐敏。所恨少年之作，历经国难家难，十九皆毁，近偶自昔年报刊中，发现若干旧作，试重读之，自觉尚不无可用之处。今自五十六年前之《中央日报》，检出一篇青年期旧作，便自觉其颇能解释袁世凯所留下的烂摊子，何以终于变成了民国时代军阀的温床，其祸至今未已？无他，除旧太过，而布新未足也。乃将旧篇自残报中复印一份，复刊之为拙篇之“附录”，以乞教于方家也。

1998年12月18日于北美洲

原载于台北《传记文学》第七十四卷第一期

附录 汉代地方政治之研究

汉制中的民治精神

一般说来，总以为我国在君主时代，便完全为君主专制；一般大权都操诸君主一人。国政之良窳全视君主一人之贤愚以为断，人民无丝毫治权；然历观我国史实，则殊有不尽然者。

我国民主思想起源甚早。战国时代的孟子便说：“民为贵，社稷次之，君为轻。”居统治阶级的赵威后亦说：“苟无岁，何有民？苟无民，何有君？”皆看清以人民为本位。至二千年来的专制时代，虽亦暴君迭出；然在一般正常状态下的君主，总不敢过分专制如西方之暴君然。“朕即国家”的统治观念，在中国二千年来的专制君主，并未被过分滥用。一般君主治国均能正常地保持着制度精神，且我国历来的政治制度往往含有高度的民治精神。吾人试一观汉代的地方政治便是如此。

我国有独立机构的地方政治，至秦始皇统一海内，大规模地废封建置郡县后始正式确立。然嬴秦祚短，规模粗具遂遭覆灭，而汉人承之，截长补短，地方政治之规模乃大备焉。

汉人既奠定了实两级的地方政治制度，流变至今日的中国地方政治制度，犹未脱其范畴。故汉代之地方政治允可称为中国地方政治之典型。且吾人如仔细研究汉代政治制度，便可知不特其创制立法之美与夫用意之深长，至今日犹有其独特之价值；而汉代地方政治之富有民治精神，尤为特色。较之20世纪最新的民主制度犹未多让焉。

郡县乡亭里的地方五级制

汉代之地方政治为实两级制。地方之政治单位为“县”；而县内最小之社会细胞为“里”—人民聚居之村落也。

十里曰“亭”，亭有长。凡民年五十六以上无役归田里者，斯可为亭长；是时一亭内人民之领袖也。故亭之制实为汉代社会组织之最小单位。亭长办公处设有亭卒二人，其一专司亭办公处内之杂事，如司管钥启闭门户等，曰“亭父”；另一亭卒主维持治安缉捕盗贼者，曰“求盗”。是即今日西方之地方警察制也。亭长有权，可持“三尺板”（委任状）捕盗。亭内设有“五兵”，由亭长于农暇时课人民习武事。亭内附设有“公舍”。凡政府官员过境之徭役等事，由亭长理之，与人民无涉。此在交通不便的专制时代，实为必需。故亭之制度实为汉代地方社会组织之最小单位；亭长负有维持一亭社会福利之实际责任。十亭曰“乡”。乡民中举年高德劭能率民为善者一人为“乡三老”。职掌一乡之教化。另举“乡啬夫”一人，掌听讼事，收赋税。另举“游徼”一人，习人民以五兵，并主徼巡防盗贼。是盖真有实力，专司捕盗，而与亭内之“求盗”之仅为维持治安者异矣。是三者所司规模较大，故设于乡之下。是皆由乡民推举年高德劭者任之，非政府之命官，故曰“乡官”。是乡官皆出诸民选者也。

真正之地方政治单位则为“县”，有万户以上之大县长官曰“县令”，减万户者曰“县长”。令之秩（级别）自千石至六百石；县长之秩则自五百石至三百石。是为政府命官。属官有“丞”、“尉”各一人。其秩由四百石至二百石不等。丞司文事；尉任武职。统属于县令长。其外复按县中户口之多寡，举民之年高德劭者，自“乡三老”中选出“县三老”，及“孝悌”、“力田”常员（今曰委员）若干人。所谓：“孝悌，天下之大顺也；力田，为生民之本也；三老，众民之师也。”换言之，即是选县中年高德劭负有物望者，参议县政。县中丞尉虽亦为有秩之官吏，然与县三老等立于同等地位，分庭抗礼；既可以事相教，参议县政得失，复可消极地监督政府。是为一县之组织。

而县直属于郡。县令长向郡太守直接负责。各郡所属县多寡不等，颇似今日之行省，所辖区域至广。故一郡之政治如同一具体而微的中央政府。其郡太守之设官分职亦模拟中央政府之丞相府。一郡之军政财大权，操诸太守一人，由太守直接向丞相负责。太守专政一方，权至大，体制亦等，因此太守之得人与否关系至大，以故西汉的中兴令主孝宣帝曾有“与朕共治天下者，其唯良二千石乎”之言。汉制太守人选须由丞相择人推荐，再由天子察之真除。太守初除拜时，须由天子召见，“入殿受策”。策也者，即中央授以为治之原则。其有“即拜”（便道赴任不入殿受策）者，然非常制。太守专治一郡，则于岁末派遣“计偕”至京师上“计簿”（政治报告书）于两府—丞相府及御史府—述职。每季—春夏秋冬—之第一日上财政收支报告之“见钱簿”于大司农。故郡太守与中央政府之间维持密切联络，所谓“堂陛之间，不甚阔绝”也。

太守属官计有“郡丞”一人，总管百僚，首领诸吏。举凡太守属官之愚贤功罪，率由郡丞署其行能，课其殿最。然太守府组织至为庞大。因之其中属员之贤愚功罪勤惰之考绩，则另置“功曹”一人专司之，是为专察太守府内之属官者。至于属县之政治得失，县令长之贤愚勤惰，则别由“督邮”察之。督邮承郡太守命不时巡行，专察属县的吏治得失。

附注：《三国演义》上有张翼德怒鞭督邮的故事。那是刘备在做安喜县的县尉，代理县长，督邮来找他麻烦。张飞火了，乃把督邮绑起来，揍他一顿。然后兄弟三人弃官而去。诗人陶渊明做县长，督邮来视察。陶县长礼应穿官服，束带，向督邮鞠躬，陶县长不干，说：“不能为五斗米折腰，向乡里小儿。”所以也丢带弃官而去。毛泽东讥笑老陶是个“大官做不到，小官不愿做”的臭老九。这个被陶老九所鄙视的乡里小儿就是督邮。国民党在大陆时代叫“督察”，他们都是到下级政府里去作威作福，大吃大喝，还说什么鸟不吃白不吃。笔者青年期也曾在国民政府属下的地方政府做小吏，几乎官拜督邮。这些督察、视察、督邮，当然也包括本文作者在内，都是应该被张三爷打屁股的乡里小儿。

而一郡之司法则由“决曹”司之。决曹主治狱，司一郡之民刑法。一郡之治安则由“诫曹”司之。诫曹主缉郡内盗贼，维持一郡安宁。另外更聘郡内明达士人组织“议曹”，专备太守顾问，议政治得失。是皆由太守选拔本郡中俊秀士民任之。各有专职，分层负责，统名之曰“后曹”，亦即太守之幕府也。而由郡丞统领之。故郡丞襄赞太守，实际负责。亦即蒋委员长所说之“幕僚长”也。

而一郡之国民军训，则由秩比二千石之“郡尉”司之。汉制民年二十三始傅，即今之壮丁登记也。民年二十三即为及龄壮丁。及龄壮丁，如期至郡，由郡尉领受军训。于每岁农暇时之八月，会同郡太守、县令长举行“都试”，视人民体格及志趣之不同，分别施以“轻车”、“材官”、“骑士”等之不同训练。近水之郡，复有“楼船”之训练。统由郡尉司之，而由太守集合县令长于都试时，课其殿最，授予资格。故郡丞实掌一郡武备，边郡郡尉之下且有武职属官，曰“司马侯”者。故郡尉既司国民军训，复兼司捕盗，维持一郡治安，犹今日省内之保安司令，且兼师管区司令之职也。

回避制与监察制

汉制郡太守属官率由太守自本郡察举孝廉方正之士为之，统谓之“郡吏”；然他郡非本郡人不得为郡吏。以故太守承命出典一方，不过率本郡人民为治。因此下闻易于上达，举直错枉，施政得宜。郡太守则一本中央政令为治，有专杀之权，总揽政纲，导民为治。权至重，位亦等。故其属吏虽率为本郡人，亦不敢阿党蒙蔽，致使太守有运用不灵之弊也。

是故一郡之军政财大权，率操诸太守一人，则地方政治之良窳端赖乎太守一人。一郡治乱之责，亦由太守一人是问矣。因之地方之监察机关，亦专察太守一人。汉代之地方监察官为“刺史”。刺史之官品（秩）次于太守，仅六百石；然权责至重，专以刺举太守过失为事；太守有功，亦得奏褒。一般职责是“奉诏条察州”，非条所问，即不省，划定刺史监察权限，不得逾越。所谓诏条凡六，即：“一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍（背）公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祅祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”（见《前汉书·百官公卿表》颜师古注）

试观此六条所定，即为专察太守，六条以外不举。刺史如越俎代庖，超出六条范围，往往得罪，故刺史不察“黄绶”（黄绶秩在二千石下）。盖太守属官选罢之权既率操诸太守，其功过贤愚，既有“功曹”、“督邮”等为之考绩，则属官有罪，太守自不能辞其咎。如西汉宣帝时，涿郡太守严延年即以察举不实贬秩。故刺史但集中注意力监察太守，而无干预地方政治之弊。

且刺史无定治所。官署所至，随遇而安。盖株守一隅既易受蒙蔽，且与郡太守私人间接触过密，亦难免发生个人恩怨，而流于举刺不实也。刺史不时巡行以听取民意；每岁复于秋分时作定期巡行，以便人民欲有控诉而有所期待也。刺史既专为监察太守而置，以一刺史之弹劾或褒奏即可决定一郡太守之黜陟，不若今日之监察使欲有所举措，必须三人联署始发生效力也。

故汉之刺权至重矣。然官阶则至卑，秩不过六百石。以六百石之小官而专以弹劾二千石之封疆大吏为事，则其行使职权时之兢兢业业，亦可想见，如是则庶不致有刺举不实之处。盖位卑则不滥行其权，职重则可专行其政也（引顾亭林《日知录》语）。正即以其官阶低，而职在专打老虎不捕苍蝇，故刺史既有其自尊心，复可启发牺牲精神；故能遇事不逃避，不塞责。以故汉代中央对地方官吏之考绩，率一听刺史之报告以为断。

其外中央朝廷复不时派遣大员巡行郡国，访问民间疾苦，以补刺史之不足。是为汉代之地方监察制度。

人权人格与人民参政

吾人研究汉代地方政治制度，固知其创制之完备与用意之深远矣。然犹不特此也。制度之优良固可补人事之不足，然汉代地方行政之基本原则，及其人事制度之完善，则尤有足多者。西汉中兴令主孝宣帝曾说：“汉家自有制度，本以霸王道杂之。”（见《前汉书·元帝本纪》）三者并用，换言之，即厉行法治，而不伤儒道雍容的精神。以儒道调和法治，故汉代政风至为纯正。汉武帝时董仲舒辈即首倡以经术饰吏事。至宣帝时惩武帝之严酷，政重宽和。故汉宣帝时之政治风气，尤为高雅清正。官场陋习甚微。

后世之言法治者，政府官吏上下之间，但有法定的关系。在上者恒恃法以绳下；在下者至多亦不过守法免过而已，彼此之间，无精神上的联系。以故居高位者每至运用其政治地位，辞严色厉，奴役属僚；居下者亦易流于敷衍公事以取悦长官为能事，而恬不以为耻；甚或承奉长官颜色，用招恩宠。即有贤者，亦难免失其敬业乐群之心肠。但求无过而已，不能发挥其最大的工作效能。以故官吏上下之关系，如非划若鸿沟，即侵幸阿党。流风所至，清正之士每视从政为畏途，而戒惧敛足。如此则国家行政场合遂为宵小征逐之乡矣。

而汉制则不然。汉法虽严，然官吏上下之间的关系则一以“礼”为纪纲。上下之间除有法定的关系之外，复以“礼”维系之。长官属僚，职分主属，而礼同宾主。长官以师长态度以遇僚属。而属僚之与长官则行师弟子礼，上下以揖让相处，无后世之官僚恶习。故以一代大智大贤，无伤于屈为小吏。虽处至卑之位而能安之若素，良有以也。试观即汉代丞相府属官之与丞相，亦仅行师弟子礼，白录不拜。丞相有事于属僚，亦称“请”，而不曰“召”。属吏有过，司监察者据以报丞相，丞相亲按之，如三日不白其冤，即暗示所控属实。被控者即自行引退，绝无伤于个人人格之尊严。务使被控者内心感愧，启发其良心，而冀其知耻也。盖虽为大圣大贤，不能无过，如偶一不慎遂受难堪之侮辱，则气节之士，将视补吏为畏途；而不肖者，则日久亦恬然受之不以为耻矣。

丞相府犹且如此，则郡太守、县令长更无待言矣。是故太守出典一方，率以礼聘当地俊彦为郡吏。如西汉孙宝为京兆尹，征名士侯文为吏不应，宝乃遇之以宾礼，与之为布衣交，时人美之。故汉代太守之征聘郡吏也，直同在位者之“趋士”，因之侧身官府者多引以为荣，非同在下者之“慕势”也。故一郡名流归之如水之就下也。以故官府之所在即是一郡名流荟萃之所。上下之间以礼让相维系，以法令为依归，在下者不卑不亢；居上者不纵不抑。后世失之，遂流为官场逢迎之仪式矣。

节要而言之，礼治与法治相互为用，则礼治不致流于颓滞；而法治亦不致流于冷酷，故能政风穆穆，而政府与人民之间亦庶几无截然之鸿沟也。以故西汉郡守虽如黄霸、龚遂之宽和，而吏无骄纵不法之习；即如严延年之酷，而属僚亦不乏良吏，良有以也。至后世此风渐颓，晋陶渊明乃有折腰之叹矣。

再者，汉代地方政治之特点，更以其富有民治之精神也。试观太守受策出典一方，俨然唯我独尊矣。然汉制非本郡人不得为郡吏。故太守隶属诸曹，率由本郡士民任之，佐治其郡，是不啻以其民治其地，而由太守总其成。郡丞统领后曹为幕僚长，率百僚佐太守为治。以本郡人参太守幕府。既如以“科员政治”目之，则负一郡之实际之政治运作；而既以同郡人组成太守府“后曹”，则不啻为一变相之参议会也。且复以学有专长之士组“议曹”，佐太守议郡政之得失，直是一专家委员会，作太守之顾问机关，太守但秉中央政令，维系对中央关系，擘画大计，总其成耳。故汉代的地方政治能得乎民治之长，而不致失其向心力也。

其县政亦复如是，县吏既出诸察举，更有所谓“三老”、“孝悌”、“力田”者，皆一县年高德劭之士。与县丞尉以事相教，议政治得失，是亦不啻一参议会也。是亦汉代政治之特点，不幸传至后世则变质矣。

汉制为后世所不及

今日试一回顾我国政治制度之沿革，莫不祖述汉制。流变二千年，举凡中央地方之设官升职，几皆不脱两汉制之范畴。且后世因袭汉制，往往失其原意而流弊滋生者。盖后人之因袭汉制也，有但取形式，而忽略其用意者。或有模仿其用意，而失其人治之精神者，几经流变则变质矣。

试观汉代之实两级地方政治，太守出典一方，中央即付以专治一方军法政财之大权，及选举进贤之责，独掌士子上进之途，有专杀之权，集一切大权于一身，俨然一土皇帝。然行之百年，不特流弊绝少，且治绩斐然者，实有赖于监察制度，与人民参政制度之得法也。刺史不干涉地方行政，实行其超然监察制，且专以监察郡太守为事，故行政与监察对峙，各自发挥其最高效能，而无相互牵制之弊。

且人民与政府之间无截然鸿沟，以其地之民而治其地。如郡县属吏，对行政长官，既可作积极之佐治，复可作消极之监督。既为负实际责任之政府官吏，复为变相的参议员，负有行政、监察、建议的多重意义，故于一郡县之行政得失，所见尤深。即有建议，亦不至于流之空洞；而兴利革弊亦能便捷从事。试以之与今日民主政治之地方人民参议会制，作一比较，正不知其孰得孰失也。而郡太守一秉中央为治之原则，以其民，治其地，而总其成。长官幕僚相互依赖，故地方既不致失其向心力；郡守亦不得以政入私门而刘公得道，鸡犬升天也。

而维系此优良的政治制度，自亦有赖于为政得人；而为政得人，端赖乎政风之高雅清正，而汉代政治即能充分表现其雍容儒雅之政风。上下一以礼为纪纲。居上者，既作之君，复作之师。不以位高权重而倨傲；居下者，既为之佐，复为之宾，揖让相处，不以居下为卑贱，以故政风高雅，无后世官场之陋习。以故郡守一旦征辟，则名流节士归之。虽微人皂吏衙役，亦能不失纯正。以故但有贤明在位，不亲小事，亦可一郡大治。如两汉知名之士，每多为毫无行政经验之匹夫，然一经政府征辟作不次之迁，亦有擢为郡守，一郡竟能大治者，良以此故。后世相传有所谓“卧治”为美谈者，良非史家专美之辞也。及观乎后世之政治场合，一味以官术相尚者，能无慨然。

窃以两汉之盛，基于民生之安定富庶，政治修明实为民生之本，而地方行政尤为国政之基。或谓两汉政治头重脚轻，实则汉代中央政局，虽仍限于帝制政府寡头政制之格局，而其地方政治组织与运作，却于无形中早开民主政治之先河也。

原载于民国三十一年（1942）12月13日及15日的重庆版

《中央日报·扫荡报》联合版，“学海副刊”

本文小标题为作者所补入