一、唐代政府组织

甲、汉唐相权之比较

汉和唐，是历史上最能代表中国的两个朝代，上次讲了汉代制度，现在继续讲唐代。先讲唐代的政府：政府与皇室的划分，自汉以来即然。惟就王室论，皇位世袭法，永远无何大变动，只是朝代的更换，刘家换了李家，此等是并不重要。但就政府来说，其间变化则很大。政府中最重要者为“相权”，因于相权的变动，一切制度也自随之变动。唐代政府和汉代之不同，若以现在话来说，汉宰相是采用领袖制的，而唐代宰相则采用委员制。换言之，汉代由宰相一人掌握全国行政大权，而唐代则把相权分别操掌于几个部门，由许多人来共同负责，凡事经各部门之会议而决定。汉朝只有一个宰相，但遇政府有大政事，亦常有大会议，这是皇帝宰相和其他廷臣的会议。唐代则把相权划分成几个机关，这几个机关便须常川会议，来决定政府一切最高政令。汉代宰相下有副宰相，御史大夫，我们也可说，宰相掌握的是行政权，御史大夫掌握的是监察权。唐代宰相共有三个衙门，当时称为三省：一中书省，二门下省，三尚书省。此三省职权会合，才等于一个汉朝的宰相，而监察权还并不在内。

中书省首长为中书令，门下省主管长官为侍中，尚书省长官为尚书令。唐分官阶为九品，第一二品官，均以处元老，不负实际行政责任。三品以下，始为实际责任官吏。中书令门下侍中及尚书令皆为三品官。若论此三省之来历，尚书本是皇宫内廷秘书，已在讲汉代制度时讲过。中书依官名论，也即是在内廷管理文件之意。侍中则是在宫中侍奉皇帝。故就官职名义言，这三个官，原先本都是内廷官。而到唐代，则全由内廷官一变而为政府外朝的执政长官，和以前性质完全不同。其实宰和相，在春秋时代，也仅系封建贵族的家臣，但到秦汉则化私为公，变成了正式政府的执政官。此后宰相失职，却又有另一批皇帝内廷私臣变成了正式执政官的，便如唐代之三省。何谓失职？因宰相职权，本该领导政府，统治全国的，后来此项职权，被皇帝夺去了，皇帝把他们的私属像中书门下尚书之类来代行政府宰相的职权，这是东汉以后魏晋南北朝时代的事。现在到唐代，才有把以前宰相职权正式分配给三省。换言之，亦即是把以前皇室滥用之权重交还政府。

乙、唐代中央政府三省职权之分配

现在再说中书门下尚书三省职权之分配：中书主发令。政府一切最高命令，皆由中书省发出。此种最高命令，名义上是皇帝的诏书，在唐代叫做“敕”。凡属重要政事之最高命令，一定要皇帝下敕行之。但实际上皇帝自己却并不拟“敕”，而系中书省拟定，此所谓“定旨出命”。在中书省中除中书令为正长官外，设有副长官“中书侍郎”。中书侍郎之下，又有“中书舍人”，员额有七八人之多。中书舍人官位并不高，而他们却有拟撰诏敕之权。遇中书发布命令，多由他们拟撰。中国政治上的传统观念，对一意见之从违抉择，往往并不取决于多数，如西方所谓之民主精神。而中国人传统，则常求取决于贤人。春秋时即有“贤均从众”之说（见《左传》）。哪一人贤，就采纳哪一人的意见，假若双方均贤，则再来取决于多数。贤属质，众属量，中国传统重质不重量。中国人认为只要其人是贤者，就能够代表多数。不贤而仅凭数量，是无足轻重的。这一观念，反映在汉代的选举制度上，便极明显。所以国家的选举权，并不托付于社会一般民众，而径由地方长官行使之。照理，地方长官应该择贤而任。他既是一位贤长官，自能博采舆情，为国家选拔真才。这是理论。至于事实之不能全合于理论，则属另一问题。即如唐制，中书舍人拟稿，亦由诸舍人各自拟撰，是谓“五花判事”。然后再由中书令或中书侍郎就此许多初稿中选定一稿，或加补充修润，成为正式诏书，然后再呈送皇帝画一敕字。经画敕后，即成为皇帝的命令，然后行达门下省。所以唐代政府定旨出命之权，是操于中书省。皇帝只同意画敕而止。待门下省主管长官侍中及副长官侍郎接获此项诏书后，即加予复核，这是对此项命令之再审查。在门下省侍中侍郎之下，设有若干第三级官，谓之“给事中”。给事中官位并不高，但对皇帝诏书亦得参加意见。若门下省反对此项诏书，即将原诏书批注送还，称为“涂归”。意即将原诏书涂改后送还中书省重拟之意。涂归亦称“封驳”“封还”“驳还”等，其意义略相同。此项涂归封驳之权则属诸门下省。若以今日惯语说之，门下省所掌是一种副署权。每一命令，必须门下省副署，始得发生正式效能。如门下省不同意副署，中书命令便不得行下。诏敕自中书定旨门下复审手续完成后，即送尚书省执行。尚书省则仅有执行命令之权，而于决定命令则无权过问。

丙、中央最高机构政事堂

政事堂此种制度，亦有相当麻烦处。如中书省拟好命令送达门下省，如遇门下省反对，即予涂归封还，如是则此道命令等于白费，即皇帝之“画敕”亦等于无效。故唐制遇下诏敕，便先由门下省和中书省举行联席会议，会议场所称为“政事堂”。原先常在门下省举行，后来又改在中书省召开。会议时，中书门下两省长官及侍郎皆出席。若尚书省长官不出席政事堂会议，即事先不获预闻命令决夺。故唐人目光中，须中书门下始称真宰相。唐太宗在未登极前，曾做过尚书令，即太宗即位，朝臣无敢再当尚书令之职，因此尚书省长官尚书令常虚悬其缺。仅有两个副长官，即尚书左仆射及右仆射。尚书左右仆射若得兼衔，如“同中书门下平章事”，及“参知机务”等名，即得出席政事堂会议，获得真宰相之身份。最先尚书仆射都附此职衔，所以三省全是真宰相。但到开元以后，即尚书仆射不再附有出席政事堂之职衔了。如是则他们只有执行命令之权，而无发布命令及参与决定命令之权。他们职掌的，并非政府的最高职权，因此也不得认为真宰相。但唐制除三省长官外，也有其他较低级官员而得附参知机务或同三品平章事等职衔的，如是则此人亦得参与政事堂会议。此如现今内阁中之不管部大臣，行政院中之不管部的政务委员，虽非某一部的主管长官，而得出席政务会议，预闻国家大政决夺。此等人必是官位虽低而早负时望的，始得加此职衔。当时的尚书省，则略等于现在的行政院。因他只管行政，不管出命。政府的最高机构，则在政事堂。凡属皇帝命令，在敕字之下，须加盖“中书门下之印”，即须政事堂会议正式通过，然后再送尚书省执行。若未加盖“中书门下之印”，而由皇帝直接发出的命令，在当时是认为违法的，不能为下面各级机关所承认。故说“不经凤阁鸾台，何得为敕”（中书省武则天改称凤阁，门下省武则天改称鸾台），这仍是说一切皇帝诏命，必经中书门下两省。其实则皇帝的诏敕，根本由中书拟撰。

但中国传统政治，仍有一大漏洞。在唐代，也并无皇帝决不该不经中书门下而径自颁下诏书之规定。这是中国传统政治制度下一种通融性。往往每一制度，都留有活动变通之余地，不肯死杀规定，斩绝断制。因此中国皇帝不致如英国皇帝般被逼上断头台，或限定他不得为种种活动。事实上唐代也确有不经中书门下而皇帝随便下命令的。不经凤阁鸾台何为敕，此是刘祎之批评武则天的话，而刘祎之因此遭了杀身之祸。武则天以下的唐中宗，也便不经两省而径自封拜官职。但中宗究竟心怯，自己觉得难为情，故他装置诏敕的封袋，不敢照常式封发，而改用斜封。所书“敕”字，也不敢用朱笔，而改用墨笔。当时称为“斜封墨敕”。此即表示此项命令未经中书门下两省，而要请下行机关马虎承认之意。在当时便认为这是一件值得大书特书之事，因此在历史上传下。当时唐中宗私下所封之官，时人称之为“斜封官”，因其未经正式敕封手续而为一般人所看不起。据此一例，便知中国传统政治，本不全由皇帝专制，也不能说中国人绝无法制观念。但中国政治史上所规定的一切法制，有时往往有不严格遵守的，此亦是事实。但严格说来，则此等事总属胡闹，不可为训。只因闹得不大，皇帝私下只封几个小官职，也不致有大影响。直到宋朝，太祖赵匡胤开国为帝时，建德二年，恰逢三个宰相相继去职，太祖欲派赵普为宰相，但皇帝诏敕一定要经宰相副署，此刻旧宰相既已全体去职，一时找不到副署人，该项敕旨，即无法行下。宋太祖乃召集群臣会商办法，当时有人献议说：“唐代皇帝曾有一次下敕未经宰相副署，此在甘露事变时，当时前宰相已死，皇帝临时封派宰相，即由尚书仆射参知政事者盖印，今可仿此方式办理”，同时即有人反对，谓“唐代甘露事变，虽曾用此方式，但为乱时变通权宜办法。今大宋升平，不应采此方式。”如是再四商讨，是决定由当时开封府尹副署盖印行下。当时宋都开封，开封府尹即等于国民政府建都南京时之南京市长，恰巧当时开封府尹是赵匡义，又系宋太祖的嫡亲胞弟，后来即为宋太宗；这才算完备了这一诏敕的法定手续。根据这一点看，中国过去的政治，不能说皇权相权绝不分别，一切全由皇帝专制。我们纵要说它是专制，也不能不认为还是一种比较合理的开明的专制。它也自有制度，自有法律，并不全由皇帝一人的意志来决定一切的。我们现在应该注意在它的一切较详密的制度上，却不必专在专制与民主的字眼上争执。

再说回来，唐代中书门下省参加政事堂会议的，多时有至十几人，最少则只有两人，即中书令及门下侍中。开会时有一主席，称为“执笔”。讨论结果，由他综合记录，等于现在之书记长。此项主席轮流充任。有时一人轮十天，有时一人轮一天。大家的意见，不仅由他综合记录，而且最后文字决定之权亦在他。这是唐代宰相一职，在采用委员制中的首席来代替领袖制的一种运用与安排。

丁、尚书省与六部

国家一切最高政令，一经政事堂会议决定后，便送尚书省执行，尚书省是政府里最高最大的行政机构。尚书省共分六部，即吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部。此六部制度，自唐代以至清代末年，推行了一千多年，不过六部次序有时略有改动。唐开始时是吏礼兵民（户部）刑工，唐太宗是改为吏礼民（户）兵刑工，至宋朝初年次序是吏兵刑民（户）工礼，宋神宗时王安石变法，其次序为吏户礼兵刑工，这次序遂为以后所沿袭。吏部主管人事及任用之权，官吏必先经过考试，再由吏部分发任用。五品以上官，由宰相决定，但吏部可以提名。五品以下官，宰相不过问，全由吏部依法任用。户部掌管民政户口等事，礼部主管宗教教育事宜，兵部掌军事，刑部掌司法，工部主管建设，各有职掌。若以之比拟汉代之九卿，这不能不说是一大进步。汉代九卿如光禄勋，就官名本义论，等于是皇帝的门房，不脱宫廷私职的气味。唐代正名为吏部，掌管人事，名称恰当。又如汉代掌军事的为“卫尉”，卫仍对宫廷言，唐代称为兵部，职名始正。太常卿就名义言，也偏在皇家私的祭祀，唐代改为礼部，便确定为政务官了。我们只论汉唐两代官名之改革，便见中国政治史上政治意识之绝大进步。汉代九卿，就名义论，只是办理皇室内廷事的家务官，唐代始正式有六部尚书，显然成为管理国家政务的机构，不像汉代只似皇帝的侍从。此为中国政治史上一大进步，无论从体制讲，从观念讲，都大大进步了。

尚书省乃唐代中央政府组织最庞大的机构，其建筑亦相当庞大。总办公厅名为“都堂”，两旁为左右两厢，吏户礼三部在左，兵刑工三部在右。由左右仆射分领。每部分四司，六部共二十四司。每部之第一司即为本司，如吏部之第一司为吏部司是。其余各司各有名称。尚书省各部主管，上午在都堂集体办公，遇事易于洽商，下午各归本部分别办公。如有“参知机务”或“同平章事”衔者，可去政事堂出席最高政事会议。无此等衔者，则专在本省办公。唐代有名巨著《唐六典》一书，即因记载此尚书省中六部之组织，用人，职务分配等而名。此书对当时政府各部门各组织之各项政权及人事分配，均有详细规定。此书遂成为中国历史上行政法规之巨典，此后宋明清各代，均重视此宝贵法典，奉为圭臬。千余年来，国家推行政务，大体以此书为典范，无多变更。此后中央政府之变动，只在中书门下发命令的部分，至于执行命令的尚书省六部制度，则从未有大变更。此《唐六典》一书，系唐玄宗时，大体依唐代现行法规而纂辑，可说是当时的具体事实与现行制度，与本之理想和希望者不同。中国历史上关于政治制度方面有两大名著，一为《周礼》，一即《唐六典》。前书为中国先秦时代人之乌托邦，纯系一种理想政府的组织之描写。亦可谓是一部理想的宪法。其最堪重视者，乃为政治理想之全部制度化，而没有丝毫理论的痕迹，只见为是具体而严密的客观记载。我们读此书，便可想见中国古代人之政治天才，尤其在不落于空谈玄想，而能把一切理论化成具体事实而排列开来之一层。所以《周礼》虽不是一部历史书，不能作为先秦时代的制度史，大体上看，而实是一部理论思想的书，应为讲述先秦政治思想之重要材料。至于《唐六典》，则确已是唐代实际的行政法规，为唐代政府所真实遵循。虽富理想而已成事实。只由《周礼》而演进到《唐六典》，这一步骤，也可认为是中国政治历史上一极大的进步。但我们谈《唐六典》的，仍不应仅当它是一部历史书，为记载唐代现实制度的书，而应同时当它是一部理论和思想的书看。因唐代人对政治上的种种理论和思想，都已在此书中大部具体化制度化了。制度的背后，都应有理论和思想。一切制度，决不会凭空无端地产生。若我们忽略了中国以往现实的政治制度，而来空谈中国人以往的政治思想，也决无是处。

戊、唐代地方政府

以上讲的唐代中央政府，现在续讲地方政府。唐代中央政府的组织似较汉代进步了，但以地方政府论，则唐似不如汉。唐代已渐渐进到中央集权的地步，逐渐内重而外轻。中央大臣，比较汉朝要更像样些，但地方长官则较汉为差。中国历史上的地方行政，最像样的还该推汉代。唐代地方行政最低一级为县，和汉代一样。唐玄宗时，全国有一千五百七十三个县，比汉代多出两百多县。县级以上为“州”，唐之“州”与汉“郡”是平等的。州设刺史，在汉最先本为监察官，唐刺史则为地方高级行政首长。唐代有三百五十八州，较汉代郡数多两倍余。唐“县”分上中下三等，六千户以上为上县，六千户以下三千户以上为中县，三千户以下为下县。汉县仅分两级，万户以上为大县，其长官称令。万户以下为二级县，其长官称长。可见唐代的县比汉县为小。唐代的州也分上中下三级，十万户以上为上州，二万户以上为中州，二万户以下为下州。这较诸汉郡，相差更远。汉郡户口在百万以上的并不少，即此可见唐代地方长官，其职权比重，较之汉代差逊甚远。

其次是地方长官之掾属。在汉代由郡太守县令长自行辟属任用，唐代则任用之权集中于中央之吏部。州县长官无权任用部属，全由中央分发。任地方官者，因其本身地位低，不得不希望升迁，各怀五日京兆之心。政府亦只得以升迁来奖励地方官，于是把州县多分级次，由下到中，由中到上，升了几级，还如没有升。不像汉代官阶上下相隔不甚远，升转亦灵活。由县令升郡太守，便是二千石，和中央九卿地位相埒。汉制三年考绩一次，三考始定黜陟，因阶级少，升迁机会优越，故能各安于位，人事变动不大，而行政效率也因之提高。唐代则迁调虽速，下级的永远沉沦在下级，轻易不会升迁到上级去。于是在官品中渐分清浊，影响行政实际效力极大。

己、观察使与节度使

说到地方行政，便须附带述及监察制度。汉代丞相为政府最高首领，副丞相即御史大夫，主管监察。御史大夫职权，不仅监察中央及地方政府，同时并监察及皇宫之内，这已在汉制中说到。唐代设御史台，所谓三省六部一台，御史台成为一独立之机构，不属于三省。换言之，监察权是脱离相权而独立了。此即是唐代监察制度与汉代相异之点。唐中宗后，御史台分左右御史，左御史监察朝廷中央政府，右御史监察州县地方政府，此即所谓“分巡”“分察”。监察中央的谓之“分察”，监察地方的谓之“分巡”。中央方面最要者为监察尚书省内之六部，中书门下两省不在监察之列。唐德宗时，尚书六部，吏礼兵工户刑每两部各设御史监察一人，谓之分察。分巡则分全国为十道，派去监察之御史，称为监察使，后改巡察按察诸称，最后称为观察使，意即观察地方行政。在汉制，刺史规定六条视察，大体范围，不得越出于六条之外。在唐代，名义上仍是巡察使，观察使，明明是中央官，派到各地区活动巡视观察，实际上则常川停驻地方，成为地方更高一级之长官。地方行政权掌握在手，其地位自较原置地方官为高。姑设一浅譬，如今制，教育部派督学到某几大学去视察，此督学之地位，自不比大学校长。彼之职务，仅在大学范围内，就指定项目加以视察而止。但唐代则不然。犹如教育部分派督学在外，停驻下来，而所有该地区之各大学校长，却都是受其指挥，他可以直接指挥各大学之内部行政，而各大学校长俯首听命。这一制度，无异是降低了各大学校长之地位。故唐代监察使，论其本源，是一御史官，而属于监察之职者。但逐渐演变成了地方长官之最高一级。把府县地方官压抑在下面。如是则地方行政，本来只有二级，而后来却变成三级。然其最高一级则名不正，言不顺，遂形成一种中央集权，对地方行政，极有流弊。假使此项监察使巡视边疆，在边防重地停驻下来，中央要他对地方事务随宜应付，临时得以全权支配，这即成为节度使。节是当时一种全权印信，受有此全权印信者，便可全权调度，故称节度使。节度使在其地域，可以指挥军事，管理财政，甚至该地区用人大权，亦在节度使之掌握，于是便形成为“藩镇”。而且唐代边疆节度使逐渐擢用武人，于是形成一种军人割据。本意在中央集权，而演变所极，却成为尾大不掉。东汉末年之州牧，即已如此，而唐代又蹈其覆辙。安史之乱，即由此产生。而安史之乱后，此种割据局面，更形强大，牢固不拔。其先是想中央集权，由中央派大吏到外面去，剥夺地方官职权。而结果反而有中央派去的全权大吏在剥夺地方职权之后，回头来反抗中央，最后终至把唐朝消灭了。这与后来清代的情形也相仿佛。清代地方最高长官本为布政使，就如现在的省主席。清代的总督巡抚，就名义论，应该如钦差大臣般，临时掌管军事的。但结果常川驻扎地方，其权力压在布政使上面，训致中央集权，地方无权。而到后此辈巡抚总督，却不受中央节制，中央也便解体了。这是中国政治史上内外政权分合一大条例。总之中国是一个广土众民的大国家，必需得统一，而实不宜于过分的中央集权。这在中国的政治课题上，是一道值得谨慎应付的大题目。现在专说唐代，似乎其中央行政比汉进步，而地方行政则不如汉。中央的监察官变成了地方行政官，这是一大缺点。而由军队首领来充地方行政首长，则更是大毛病。唐室之崩溃，也可说即崩溃在此一制度上。