第四章 官员代理 三、权力的赎买

州县体禄太低而权力过大,只是官员腐败的原因之一。它既不是腐败的全部原因,也不是腐败的根本原因。为了弄清楚这一点,我们必须追踪州县盘剥所得的去向。

去向也很简单:一部分落人私囊,一部分孝敬上司。

首先我们必须清楚,包括"耗羡"在内的额外收入是只有州县才有的,因为只有州县才是直接与民众打交道的"牧民之官"。也只有他们,才能在常规税费之外加收加派。这就会造成极大的失衡,即级别最低的州县的收入,竟大幅度地高于府道、抚督和中枢官员(京官)。这当然绝不可以,事实上州县也不敢独吞自肥。他们的这笔额外收入,是要拿出相当部分来孝敬上级的。问题在于要有一个名目,也要有一个规矩。没有名目,便会有行贿嫌疑;没有规矩,则无从把握分寸。好在遇到诸如此类的问题,帝国的官员们从来就不缺乏智慧,一种行之有效的方案很快就在实践中产生。它的名字,就叫"官场陋规"。

官场陋规又叫"规礼",也就是照规矩要送的礼金。这些规礼包括临时性的和常规性的两种。常规性的大体上是冬夏各一次,分别叫"炭敬"(取暖费)和"冰敬"(降温费)。再就是"三节"(春节、端午、中秋)、"两寿"(领导和领导的太太过生日),要送"节礼"和"寿礼"。礼金的多寡,因地(穷县富县)因职(肥缺苦差)而异,但不送是不行的。

临时性的礼金也有一定之规。比如上级来视察时要送"程仪"(即"路费") ;下级到上级衙门办事要送"使费"和"部费",其中送给地方政府的叫"使费",送给中央部院的叫"部费"。此外,长官的门房那里要送"门敬",跟班那里要送"跟敬"。如果是接到任命,进京陛辞,或原本在京待命,即将赴任,则离京之时须向有关官员送"别敬"。公元1845 年(清道光二十五年),一个名叫张集馨的地方官,从朔平知府调任陕西督粮道(主管西北地区军粮的地方官)时,仅在北京的"别敬"就花了一万七千两银子。上任后,仅送给巡抚的规礼,一年四季就共要五千二百两;而这位陕西巡抚,便正是大名鼎鼎的林则徐(请参看张集馨《 道咸宦海见闻录》 )。实际上大约除海瑞和少数几个人以外,几乎没有州县不取"耗羡",没有督抚不收"陋规",没有京官不接受"孝敬"。能不在常规之外加码,便是清官。所谓"三年清知府,十万雪花银",即此之谓。这是连康熙这样的皇帝也无可奈何的事情(唯雍正帝曾试图革除,但至乾隆时即恢复)。正因为皇帝默认,百官奉行,谁也不当真把它看作腐败,因此是一种不算腐败的腐败,我称之为"非典型腐败"。

在这里,我们分明看到了帝国的尴尬与两难。

众所周知,康熙并不是糊涂皇帝,他难道不知道"耗羡"有问题?当然知道。为什么不改呢?因为改不了。同样,林则徐也不是贪官污吏,他难道不知道"陋规"是腐败?当然知道。为什么还要收呢?因为不能不收。其实,"陋规"二字早就一语道破天机,而且简直就是传神之至妙不可言——明知是腐败(陋),却又非做不可(规)。请大家想想,天底下还有比这更荒唐的吗?

荒唐的根源不在别处,就在帝国制度本身。前已说过,帝国制度有三大特征,即中央集权、伦理治国和官员代理,其中最重要的是中央集权。这就决定了帝国的各级官员,只可能是皇权的代理人,不可能是民众的代言人。而且,这种代理也只可能是自上而下层层递减的。与民众关系最为密切的州官县官,离权力中心也最远。但这丝毫也不意味着因为"天高皇帝远",他们就可以自行其是。因为在离他们并不太远的地方,就有监临的上司。这些上司的上面,又有上司。正是这些上司和上司的上司而不是民众,决定着他们的前程。也就是说,一个官员要想青云直上飞黄腾达,关键在于其上司的赏识和提携。能被皇帝赏识提携当然更好,但对于中低级官员来说,这种可能性极小。因此几乎每个下级官员都懂得一个道理,就是必须和上级搞好关系,至少不能得罪他们。

问题在于,帝国官员之间的关系是极不平等的。上级轻而易举地就能给下级带来好处或造成伤害,下级却很难利用手中的权力给上级带来什么实惠,除非他以盘剥百姓所得来孝敬上司。因此,尽管要孝敬上级就难免会伤害民众,但是,在孝敬上级和保护民众之间,许多官员都会毫不犹豫地选择前者。因为谁都计算得出,作为被帝国雇来放羊的临时工,让包工头高兴显然比羊群的茁壮成长更重要。羊群长得再好再肥,也是农场主(皇帝)的,自己的实惠却只能来自包工头(上级)。何况帝国的羊儿是那样众多,拔几根毛并无伤大雅。羊的任务原本就是生产羊毛,拔掉了还会再长。就算拔光了也不要紧,因为恢复羊群的健康已是下一任牧羊人的事情。

帝国当然不会想不到这一点,它的办法是不断派出诸如巡按、监察御史、钦差大臣之类的人物去检查它的牧羊人。可惜,这种做法的效果十分可疑。且不说帝国是否有那么多监察官员可派,就算有,这些监察官员也是可以用对付上级的办法来搞定的。也就是说,地方官员只要像孝敬上级官员一样,来孝敬监察官员就行了。问题是,孝敬上级官员的钱,是"计划内"的;孝敬监察官员的钱,却是"计划外"的。这笔钱,不从天降,不由地生,只能在老百姓身上打主意。于是,帝国派出专员监察牧羊人的结果,是羊群又被多拔了一次毛。

荒唐的还不止于此。比方说,明清时代甚至有这样的官场规矩:但凡钦差大臣到省,各府各州各县无论是否涉案,都要参加集资,以供招待之需。集资的总数,往往多于招待的费用。比如清代道光年间,朝廷派大员到山西查案,太原府便以办公费的名义向山西藩库借银招待,事后再向下属摊派。每次借银大约二万两,事后的摊派却有三五万之多(请参看张集馨《 道咸宦海见闻录》 )。结果,帝国的监察不但未能起到反腐倡廉的作用,反倒给朝廷大臣和地方官吏提供了一次聚敛钱财的机会,这可真让人啼笑皆非。至于下属府、道、州、县交到省里的摊派银,当然不会出自官员私囊,而只能是盘剥民众所得。

可见,州县之所以要盘剥百姓,除了俸禄太低以外,还因为他要孝敬上级;而上级地方官之所以要接受下级的孝敬,则是因为他要笼络京官、打发钦差,这是许多正派的地方官(如林则徐)也不得不收取陋规的重要原因之一。下级必须孝敬上级的原因很简单,就因为上级是"牧官之官"。自己的乌纱帽甚至小命,都捏在上司的手里。同样,身为一二品大员的督抚之所以要笼络京官,包括笼络那些级别比自己低的京官和没有级别的太监,则无非因为他们比自己更接近权力的中心。权力,是所有这一切的总指挥和总导演。

实际上所谓"官场陋规",就完全是按照权力和权力关系来设计和实施的。只要存在着权力关系,就同时存在着陋规,而不拘对方是官是吏,是何级别。比如地方上到京城办事用印,要送"印规",这笔钱就是送给办事员的。当然,办事员也不敢私吞,也要按照一定之规分给上司和同僚。到上级领导那里请示汇报工作,也要给门房和跟班送红包。门房和跟班不是官,连吏都不是,是下人。但,宰相门前七品官。门房和跟班接近权力,也有一点小权(替你通报或不通报),因此也有一份陋规。即便同为上级官员,陋规银两的多少也只与权力关系成正比,而无关乎级别。比如陕西督粮道送给陕甘总督的陋规银是一年三次,每次一千两,共三千两;送给陕西巡抚的却是一年四次,每次一千三百两,共五千二百两。其原因,就在于陕西巡抚是顶头上司,有"年终密考"权,对官员的前程关系重大。陕甘总督官阶虽高,却远在兰州,少有实际影响,故略有表示即可。

显然,官场陋规这种"非典型腐败"和"典型性腐败"一样,也是权力的赎买。它们都是某些掌权人物用自己手中的权力换取利益,或者不拥有某种权力的人用货币、实物或其他权力来换取这一权力的行为。不同之处仅仅在于,"典型性腐败"的发生,往往因于某一特定目的,比如要谋差使,要拿批文,要泄露考题,要挪用公款,甚至要将罪案大事化小,小事化了,或者要掩盖真相,包庇真凶,因此其危害性比较明显。事发以后,处分也重。"非典型腐败"却不同。它并不要求接受贿赂的一方违法乱纪,甚至并不要求对方做什么。即便要做,也不过例行公事,比如按批文拨款,或者按规定报销。冰敬、炭敬、年礼、节规之类,则不过"正常"的人情往来,更非赤裸裸的权钱交易,因此并不视为腐败。甚至就连款待贿赂钦差大臣这种明显带有说情性质的做法,也不视为腐败。相反,如果有人不以为然,揭发批判,则会被看作咄咄怪事。比如前述山西省集资招待钦差一事被下属某县令揭发时,当时新任山西巡抚的第一反应便是:山西的吏风怎么如此荒谬?

然而问题的严重性也正在这里。一种腐败成了规矩,或者到了人人都不视为腐败,谁反对谁可笑的程度,就只能说明腐败已成为帝国的风气。

风气的形成当然绝非一日之功,但罪魁祸首却无疑是帝国制度本身。作为一种集权制度,帝国规定了资源和财富可以通过权力来剥夺和占有的基本原则。而且,可以通过权力来剥夺和占有的,不仅包括民众的财产权,还包括他们的人身权。事实上,帝国也正是通过这种剥夺和占有来实施其统治的。比如查没家产,或赏赐田亩;又比如加派差役,或减免赋税。由于这种统治只能通过官员代理的方式来进行,于是,各级官员尤其是直接牧民的州官县官,就变相地拥有了无法估算的资源和财富,帝国赋予他们的权力则变成了一种"无形资产"和"有价证券"。它是有价码的,也是可赎买的,还是无亏损的。权力并不因为它的行使不再是权力。恰恰相反,权力如不行使才不是权力。这个道理,没有一个官员不懂。

在此前提下,腐败的产生也就不足为奇,甚至顺理成章:一个东西,可以换钱,可以换很多钱,而且换了以后自己并没有损耗,那么,有谁能抵挡这样的诱惑呢?同样,一个东西,有了它,就什么都能做,什么都能得到,又有谁不垂涎呢?只要能买卖,自然有人愿意掏钱。更何况,权力作为"无形资产"和"有价证券",只有当它被人赎买以后,才当真是资源和财富。所以,在权力社会中,必然有人赎买权力,也必然有人出卖权力。从这个意义上我们可以说,腐败根本就是帝国与生俱来的东西,是帝国的胎毒。