《政治概论》序

我的朋友张慰慈博士做的这部《政治概论》，虽是预定作高级中学教科书用的，其实是一般国民应该阅读的一部政治常识教科书。慰慈着手编这部书时，便认定“常识”一个标准，所以他这书里处处注重政治生活的训练和政治制度的意义。他的选择去取，都是很有分寸的：取的是必需的政治概念和制度历史；有许多今日方在试验时期中的新奇学说，往往不能不割爱。例如慰慈在美国时曾专治美国最新起的城市制度，后来即用作他的博士论文的题目。然而他在这部书里，几乎一字不提及他研究最深的这种制度。这一点就可以见他的慎重的态度了。

慰慈这部书的好处，读者自能认识。他的态度的平允，他的历史的叙述法，他的文章的平易恳切，都不消一一指出。我承他的好意，得先读此书原稿的全部；我对于此书的全体，都表示满意的赞同。内中只有一点，是我和他不能完全一致的。这一点在政治学上却也是很重要的一个问题，在今日的中国更有讨论的必要，所以我把这一点提出来作一种补充的讨论。

我要提出的就是“民治的政治制度有没有制造良好公民的效力？”慰慈在本书第七章里说：

有人说，好人民须由民治或共和政体中造就出来的。人民只有在民治制度之下才能得到政治上的训练，才能变成好公民。反转来说，人民如果没有执行政治的权利，永不能得到那种相当的政治训练，永没有做好公民的机会。

这样一种观念，在理论上也许是很对的，但在事实上却是没有根据的。民治或共和制度决没有单独制造良好公民的能力，就是在那几个人民自治权力最大的国家中，政治上的弊病也不能完全免去，执政者方面也不免时有舞弊的事实，也不免时有压制被治者的行动。

我们也承认，良好的制度不能单独制造好公民；我们也承认，民治制度最发达的国家中，政治的弊端也不能完全免去。但慰慈这段话并不曾答复他前面引的那种主张。向来就是最迷信制度的人，也不至于希望单靠制度就可把政治弊病完全免去。在我个人看来，这个问题还应该分做两步讨论：第一，制度的改良是否可以革除政治上的许多弊病？第二，民治的制度是否有训练良好公民的效力？

第一，历史上的无数事实使我们不能不承认制度的改良为政治革新的重要步骤。我们不能使人人向善，但制度的改善却能使人不敢轻易作恶（中国古代法家的基本主张在此）。选举票的改革，从公开的变为秘密的，从记名变为无记名，便可以除去许多关于选举的罪恶。今日中国的选举坏到极处了；将来我们若想改良选政，一定还得从制度上去寻下手的方法。我且举一个具体的例。美国关于选举的防弊法令中，有一条规定各候选人于选举完毕之后，须正式报告本届选举所收到之选举费及其用途。这一条法令，粗看去很像没有什么用处，因为我们总以为各候选人可以捏造报告，以多报少。然而我在一九一二年却亲自看见纽约的省长塞尔曹（Sulzer）因为漏报了一笔选举费，被人弹劾，竟至去位受刑罚。固然“徒法不能以自行”，然而好的，完密的法制实在是好人澄清恶政治的重要武器。固然奸人弄法，也可以在法律的范围之内运用玄虚；然而好制度加上好人的监督与执行，终究可以使奸人无所施其伎俩。例如今日之复选制度使少数奸人得以初选当选人的名义，公然做选举的买卖。倘使复选制改为直接选举，这种买卖就不容易做了。又如今日选举之大弊在于选民册之伪造与虚报。若想革除此弊，当追求选民册所以不能不虚报的病根。现今议员名额的支配，不依县分，不依府分，各选举区彼此互相牵掣，互相鼓励为奸诈。例如我们徽州六县，若绩溪县知事按照本县选民实数报告上去，而其余五县均报虚数，那么，绩溪一县就永远不会有省议员了！故选民册的防弊，应当先从议员名额上改革起：使省议员依县区支配，国会议员依道区或旧府区支配。如此，则守法的区域不至为舞弊的区域所牵掣，而澄清选举的运动可用守法的区域作标准了。选举的改革固然仍须要有守法的公民作继续不断的监督，然而没有这种制度上的改革，就要监督也无从监督起，因为一县选民册的信实，如何敌得住同区各县的浮报呢？

第二，从民治国家的经验上看来，我们不能不承认民治的制度是训练良好公民的重要工具。民治制度的推行，曾经过两条路子：一条是一个民族自己逐渐演进，如英国之例；一条是采用别国已成之制，如近代许多新起的民治国家。无论在那一条路上，都曾有过很腐败的时代；英国在一八三二年和一八六七年两次选举大改革以前，也曾演出很不像样的政治罪恶。民治制度的最先进的国家也不是生来就有良好公民的；英国今日的民治也是制度慢慢地训练出来的。至于那些采用现成民治制度的国家，他们若等到“人民程度够得上”的时候方才采用民治制度，那么，他们就永远没有民治的希望了。

民治制度所以有被他国采用的可能，全靠制度有教育的功用。其实这个道理很不稀奇。惯用菜油灯盏的中国人，居然会用电灯了；向来不会组织大规模的商业的中国人，居然会组织大银行和大公司了。政治的生活虽然没有电灯电话那样简单，其实也只是有组织的生活的一种。这种组织的生活是学得会的。可是讲到了“学”字，就得有“学”的机会。讲教育的人都知道最好的教育是实地的学习。民治的制度是一种最普遍的教育制度，因为它是全国一致的，是有公民资格的人都可参加的。要使这个大学校办的有效，只有一个条件：就是要上课，就是不准学生逃学。我们往往说，中华民国十二年的经验究竟有了什么成绩可说？这话错了。这个中华民国政治大学虽挂了十二年的招牌，但上课的日子很少，逃学的学生太多。上课的日子少，故谈不到成绩；逃学的学生多，故还算不得正式开学。信心太薄弱的人们呵，你们且等这个学校正式开学上课之后再来批评成绩，还不迟罢。

西洋各国采用民治制度，也有失败的，也有成功的。失败的大原因不是由于上课太少，就是由于逃学太多。凡经过长期民治制度的训练的国家，公民的知识和道德总比别国要高的多。我在一九一二和一九一六两年，曾去参观美国的选举。我到了投票场，讨得了选举票的“样张”，见了上面的许多姓名和种种党徽，我几乎看不懂了。我拿了样票去问在场的选民，请他们教我。我故意拣了几个不像上等人的选民，——嘴里嚼淡巴菰的，或说话还带外国腔调的，——不料他们竟都能很详细地给我解释。那些嚼淡巴菰带外国腔的美国选民，他们何尝读过什么《政治学概论》或什么《公民须知》？他们只不过生在共和制度之下，长在民主的空气里，受了制度的训练，自然得着许多民治国家的公民应有的知识，比我们在大学里读纸上的政治学的人还高明的多！

有人说：“那不过是公民知识的长进，与公民的道德无关；也许那些有公民知识的人未必都是良好的公民罢？”我的答案是：公民知识是公民道德的要素；公民知识的普及是公民道德养成的重要条件。公民的知识不充分，所以容易受少数舞法奸人的愚弄。且不要说什么了解国民天职的好听话头。

单说大家都明白了政治制度的作用，都“戳穿了西洋镜”，都晓得利在何处弊在何处了，那时候，作弊自然不容易了，监督的方法自然更完密了。防弊之法加密，作弊之机会减少；公民道德的进步其实不过如此。什么“人心丕变”“民德归厚”，都不过是门面话。要想公民道德的进步，要造成良好的公民，只有两条路：第一要给他一个实习做公民的机会，就是实行民治的制度；第二要减少他为恶的机会，使他不敢轻易犯法。

以上所说，不过是我读慰慈这部书时的一点感想。慰慈何尝见不及此？

只是他偶然偏重他所谓“公意”的方面，故未免小看了制度的教育作用。我的提议也许可以有一点补充的用处罢？

十二，十一，十七

《胡适文存二集》卷三